破产法司法解释二（破产法司法解释）

作者按：最高人民法院于2019年3月28日颁布的《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》（下称“破产法司法解释（三）”）引起业界高度关注。破产法司法解释（三）的出台目的在于，更好地完善我国破产法律制度中对债权人权益的保护规则，助力营商环境的优化建设。[1]通过对司法解释条文的梳理研究，从实体和程序两个方面加强了破产程序中债权人利益的保护。本文从实体和程序两个角度，从既有规范、判例及域外立法例等角度入手，对司法解释进行全面解读和分析，为理解和适用司法解释提供参考。囿于篇幅问题，为便于阅读，将本文分为实体篇和程序篇两部分连载。

本期为程序篇，全面阐释破产法司法解释（三）关于债权人程序权利的保护。

本文共计12,215字，建议阅读时间24分钟

二、债权人程序权利的保护

法律对债权人实体权利的保护自然重要，但实体权利的实现离不开程序上的保障。随着国际破产立法对“债权人参与”这一要素不断地强调，该理念也逐渐被各国最高人民法院和执业者所承认。[2]因此破产法司法解释（三）针对当前《企业破产法》对债权人程序性权利保护不足的现状，规定了如下程序性权利：

（一）债权人的异议权——破产法司法解释（三）第八条

第八条 债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，应当说明理由和法律依据。经管理人解释或调整后，异议人仍然不服的，或者管理人不予解释或调整的，异议人应当在债权人会议核查结束后十五日内向人民法院提起债权确认的诉讼。当事人之间在破产申请受理前订立有仲裁条款或仲裁协议的，应当向选定的仲裁机构申请确认债权债务关系。

1.明确《企业破产法》第五十八条异议权适用路径

《企业破产法》第五十八条虽然规定了债权人、债务人的异议权，从督促债权人及时行使异议权为出发点，旨在防止异议人滥用异议权损害破产程序的效率价值，但对异议程序及法律后果均未予以具体规定。本条在此基础上对异议权的适用路径进一步细化，部分弥补了法律漏洞。

其一，本条规定设立了债权异议之诉的前置条件，即只有在对“管理人解释或调整后”仍不服或“不予解释或调整”时，异议人方可提起诉讼，以避免不必要的诉讼为破产程序增加负担。

其二，本条对异议人行使异议权设立了“十五日”的起诉期限，但对异议人逾期起诉的法律后果未明确规定，我们理解主要原因在于本条受限于《企业破产法》未规定逾期申报债权、逾期起诉的失权制度。

本条规定的起诉期限应当适用诉讼时效还是除斥期间？在此做一讨论。

（1）诉讼时效

有学者指出，债权人对自己债权确认结果有异议的，其提起债权确认诉讼的时效适用有关诉讼时效的一般规定。[3]时效期限的设定有两个方案：一是固定期限，如在该债权得到债权人会议审核通过及法院裁定确认后3个月内；二是以影响破产程序进行的确定事项发生为最后期限。第二方案解决债权确认诉讼之诉讼时效。[4]江苏高院《破产案件审理指南（修订版）》第六条第四项规定，“债权人就自身债权超过十五日起诉期间未提起诉讼的，起诉前已进行的分配，不再对其补充分配，起诉后进行分配的，应当根据争议债权金额作相应提存。债权人就他人债权超过十五日起诉期间提起异议诉讼，生效判决认定异议成立的，已分配的部分仍应当依法回转。”可见，江苏高院该规定采纳了上述第二方案。

（2）除斥期间

另一观点是将起诉期限按除斥期间处理，如《深圳市中级人民法院破产案件债权审核认定指引》第三十条、[5]《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》第一百七十四条第一款规定异议人逾期不行使诉权的按照对债权无异议处理，《上海市高级人民法院破产审判工作规范指引（试行）》第六条第三款、《重庆市高级人民法院关于审理破产案件法律适用问题的解答》第九点则规定，“债务人、债权人逾期起诉的，人民法院不予受理。”结合上述规范性意见，可以分为两种模式：①逾期起诉按无异议处理；②逾期起诉不予受理。两种模式的共同点是异议人逾期起诉则丧失异议权。

本条规定虽然没有规定异议人在债权人会议核查债权结束之日起十五日内不提起诉讼的法律后果，但我们理解本条采纳了除斥期间的观点。根据《企业破产法》第五十九条的规定，“依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。债权尚未确定的债权人，除人民法院能够为其行使表决权而临时确定债权额的外，不得行使表决权。”因此，债权人参加债权人会议且行使表决权的前提条件是其债权已经确定，所谓“债权已经确定”应当理解为按照《企业破产法》第五十八条规定的核查程序和裁定确认债权表两个程序确定。我们可以按照如下逻辑进行推理：如果债权人的债权无生效法律文书确认且存在争议，异议人应当在合理期限内提起诉讼确定异议债权是否成立，逾期起诉则视为无异议或者放弃异议，管理人基于债权人无异议则可以申请法院裁定确认债权表，法院裁定确定债权表具有确定破产债权的效力，法院裁定确认债权表之后异议人提起债权异议诉讼的，原则上应当不予受理。上述推理的关键是债权表确认裁定是否具有既判力？有观点认为法院确认债权表裁定并不能对抗异议债权人的诉权，异议人对债权表的争议并不影响破产程序的进行，可以通过提存等制度予以平衡。[6]从体系解释推测，本条应当倾向于承认债权表确认裁定的既判力，不允许异议债权人在起诉期限届满之后行使异议诉权，而未采纳上述反对观点。因为如果按照反对观点的逻辑，起诉期限将失去规定的意义。

2.承认仲裁协议（条款）效力

本条部分承认了仲裁协议（条款）的效力。即要求：①协议订立于破产申请受理前；②仅承认仲裁机构对债权债务关系进行确认的权利。破产程序前订立的仲裁协议（条款）在破产程序中是否受《企业破产法》第二十一条破产衍生诉讼集中管辖的限制存在争议。

从债权争议解决机制的角度出发，承认仲裁协议具有合理性，理由在于：其一，根据文义解释，《企业破产法》第二十一条规定所限制的范围为民事诉讼，而不包括仲裁。地方法院的规范性文件如《广东省高级人民法院关于加强企业破产案件受理工作若干问题的意见》第二十一条、《上海市高级人民法院破产审判工作规范指引（试行）》第四十五条规定均认同这一观点，认为有关债务人的仲裁条款效力不受影响。其二，仲裁“一裁终局”的特性，有利于对破产程序实体争议的快速处置，有利于破产程序效率的提高。即便涉及虚假仲裁，也可以通过申请撤销或不予执行仲裁程序予以纠正（参见破产法司法解释（三）第七条）。

当然，尽管是有限制的承认仲裁协议的效力，但仍有部分问题没有解决。其一，本条未明确破产程序中债权确认纠纷之外的其他纠纷是否适用破产申请受理前的仲裁协议。其二，破产程序是概括性执行程序，以确保破产财产最大化和债权人之间平等清偿为目的。仲裁费用尤其是国际商事仲裁费用普遍高、耗时长，对债权确认纠纷要求按照仲裁协议在国外进行仲裁，对债权人的分配数额有可能施与重大影响。[7]。

（二）债权确认之诉的当事人列明——破产法司法解释（三）第九条

第九条 债务人对债权表记载的债权有异议向人民法院提起诉讼的，应将被异议债权人列为被告。债权人对债权表记载的他人债权有异议的，应将被异议债权人列为被告；债权人对债权表记载的本人债权有异议的，应将债务人列为被告。

对同一笔债权存在多个异议人，其他异议人申请参加诉讼的，应当列为共同原告。

破产法司法解释（三）第九条明确了对债权人确认之诉的当事人地位的列明。其表述也与最高人民法院《人民法院破产程序法律文书样式（试行）》文书样式97范本一致，并增加了在“债权人对他人债权存有异议”情况下提起诉讼的当事人地位的规定。但以下问题仍有讨论的余地。

（1）问题1：债权人对本人债权提起诉讼时当事人的列明

本条规定债权人对本人债权有异议而提起诉讼时，应当列债务人为被告。地方法院的规范性意见如《江苏省高级人民法院破产案件审理指南》第四条第九项规定，以债务人作为当事人的纠纷类型包括破产债权确认、取回权、抵销权、对外追收债权、追收未缴出资、追收抽逃出资、追收非正常收入、损害债务人利益赔偿、别除权等纠纷。以管理人作为当事人的纠纷类型包括破产撤销权、请求撤销个别清偿行为、请求确认债务人行为无效、管理人责任等纠纷。本条规定采纳了债权人对本人债权提起诉讼时被告为债务人而非管理人的观点。不过，理论界对此情形下被告的主体应当列债务人还是管理人仍然存在争议。

（2）问题2：债权人对他人债权提起诉讼时当事人的列明

债权人对债权表记载他人债权有异议的，是否应该仅将被异议债权人列为被告？根据民事诉讼法一般原理，以他人之间法律关系为对象提起的确认或形成之诉，作为该法律关系的所有主体都必须作为共同被告。[8]若仅将被异议债权人列为被告，而不列债务人为共同被告将不利于案件审理。因为债权人所质疑的法律关系实际发生在被异议债权人与债务人之间，无论从程序正当角度，还是从“当事人不适格”角度均无法解释如此列明之合理性。[9]地方法院规范性文件如《上海市高级人民法院破产审判工作规范指引（试行）》第六条第十项规定“债权人对他人债权提起债权确认诉讼的，列债务人和该他人为被告。”再如《江苏省高级人民法院破产案件审理指南》第四条第九项规定，“…清单中记载的其他人的债权存在异议，则该职工为原告，被异议职工和破产企业为被告”，江苏高院《破产案件审理指南（修订版）》第六条第四项规定“以债务人及该他人为被告提起债权确认诉讼。”

债权人对债权表记载他人债权有异议的，我们认为应当补充规定此时债务人应当作为共同被告参加诉讼。

（3）问题3：债务人起诉时诉讼代表人的列明

根据《企业破产法》第二十五条第七项的规定，管理人应当代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序。对于诉讼代表人问题是破产法司法解释（三）公布稿与征求意见稿相比变化较大的一处。征求意见稿规定，债务人起诉时，由债务人的法定代表人作为诉讼代表人，如债务人的法定代表人无法履行职责的，债务人的股东可代表债务人参加诉讼。相关诉讼费用作为共益债务，由债务人财产清偿。而司法解释公布版则删除了当债务人起诉时诉讼代表人列明的规定。《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》第六十条规定，“人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼(包括破产申请受理时已经开始而尚未终结的民事诉讼以及破产申请受理后新提起的民事诉讼)，由债务人作为诉讼主体，管理人负责人作为诉讼代表人代表债务人参加诉讼，管理人为个人的由该人员作为债务人的诉讼代表人。”

另外基于强制清算程序与破产程序的相似性，我们可以借鉴《公司法解释（二）》第十条的规定：“公司成立清算组的由清算组负责人代表公司参加诉讼，尚未成立清算组的则由原法定代表人代表公司参加诉讼。”最高人民法院在相关理解与适用中解释理由为“尽管破产程序中法人资格仍然存在，但董事会经理等已不再履行其职责，而由依法成立的清算组接管其全部权利取代原公司的执行机关行使职权”。[10]《人民法院破产程序法律文书样式（试行）》文书范本97规定亦持相同观点，认为在债务人起诉时其诉讼代表人为企业管理人或管理人负责人。因此，管理人接管债务人财产之后，诉讼代表人应当由管理人的负责人担任。不过，此处诉讼代表人的概念与《民事诉讼法》第五十三条规定共同诉讼的代表人制度不同，容易产生诉讼理论的概念混淆。

（三）债权人的知情权——破产法司法解释（三）第十条

第十条 单个债权人有权查阅债务人财产状况报告、债权人会议决议、债权人委员会决议、管理人监督报告等参与破产程序所必需的债务人财务和经营信息资料。管理人无正当理由不予提供的，债权人可以请求人民法院作出决定；人民法院应当在五日内作出决定。

上述信息资料涉及商业秘密的，债权人应当依法承担保密义务或者签署保密协议；涉及国家秘密的应当依照相关法律规定处理。

1.单个债权人的查阅权——破产程序信息披露制度的突破

债权人知情权作为破产程序中的重要程序性权利，可以妥善解决破产程序中信息不对称的问题。[11]而债权人行使知情权的重要方式之一是行使查阅权。世界银行将对“单个债权人”（individual creditor）知情权的保护作为评价营商环境的重要标准。[12]确保债务人充分信息披露是各国破产立法共识，但重点需要讨论的是，基于保护单个债权人知情权需要是否应当赋予单个债权人的查阅权？这是一个涉及信息披露主体和调查信息主体两个方面的问题。

《企业破产法》第五十七条第二款规定，“债权表和债权申报材料由管理人保存，供利害关系人查阅。”第六十八条第二款规定，“债权人委员会执行职务时，有权要求管理人、债务人的有关人员对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。”上述规定明确区分了单个债权人基于债权知情权的查阅权和债权人委员会基于监督职能的查阅权两种情形。根据《企业破产法》第二十三条、第六十八条第二款的规定，从上述规定进行体系性解释，债权人会议、债权人委员会有权要求管理人或者债务人对有关事项作出说明或者查阅破产程序中有关文件，但单个债权人的查阅权仅仅限于债权表和债权申报资料。

从各国破产立法实践看，充分知情的债权人或债权人委员会的确能够有效制衡管理人或清算人。如果立法者们期望债权人能够有效监督破产案件的管理与进程，希望管理人对债权人的利益负责，那么破产法在制度设计上就必须确保债权人能够就债务人的营业状况、交易活动以及财务状况获得相关、准确、及时的信息。可供借鉴的是公司法的股东知情权制度。《公司法》第三十三条规定，“股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。股东可以要求查阅公司会计账簿。” 但股东要求查阅公司会计账簿涉及商业秘密，《公司法》第三十三条赋予公司拒绝提供查阅的权利，前提是“有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的。”公司法上述规定和破产法司法解释（三）第十条规定在功能上具有相似性，都是从知情权角度保护利害关系人的利益。

因此，公司法的上述规定可供借鉴的是，司法解释本条规定的单个债权人查阅权应当从查阅目的、信息范围等方面予以规制。首先，从查阅目的的正当性而言，单个债权人查阅有关债务人信息应当设置两个前提条件：①债务人隐瞒信息或者信息披露不充分且拒不披露；②债权人会议、债权人委员会和管理人的监督和调查失效。其次，为了保证信息的完整与及时披露，一些国家甚至发展了标准化的信息披露表格，供债务人或其管理层成员（若提供虚假或误导信息将遭受法律制裁）或法院指定的独立第三人或管理人填写。尤为重要的一点是，破产法应当安排独立人士来审阅与分析债务人披露的信息。[13]我们认为，如果允许单个债权人任意行使查阅权固然可以促使债务人充分披露信息，但显然存在一大弊端是单个债权人有滥用查阅权的可能性，每个债权人都要求行使查阅权的话管理人将不堪重负，严重干扰破产程序的进程。

2.明确债权人的保密义务

在破产程序中，债务人的财务资料和营业资料均有可能涉及商业秘密，或者虽然不构成商业秘密但不宜公开的敏感信息，债权人获取相关信息的同时，便具有滥用该信息的可能，尤其在重整程序中，存在债权人利用这一资料影响已商定计划获得成功实施的可能。[14]

《最高人民法院关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》第五点规定“上市公司及其债权人、出资人等利害关系人应当按照法律、行政法规、证券监管机构的部门规章及证券交易所上市规则做好信息保密工作。”但实际中，并非仅仅上市公司有信息保密的需要，而随着全国企业破产重整案件信息网的设立，对债务人信息保密的规定被进一步完善，《最高人民法院关于企业破产案件信息公开的规定（试行）》也第二条确立了国家秘密、个人隐私禁止公开，涉及商业秘密的债务人信息有条件公开的原则。[15]

（四）债权人的表决权——破产法司法解释（三）第十一条

第十一条 债权人会议的决议除现场表决外，可以由管理人事先将相关决议事项告知债权人，采取通信、网络投票等非现场方式进行表决。采取非现场方式进行表决的，管理人应当在债权人会议召开后的三日内，以信函、电子邮件、公告等方式将表决结果告知参与表决的债权人。

根据企业破产法第八十二条规定，对重整计划草案进行分组表决时，权益因重整计划草案受到调整或者影响的债权人或者股东，有权参加表决；权益未受到调整或者影响的债权人或者股东，参照企业破产法第八十三条的规定，不参加重整计划草案的表决。

1.丰富债权人会议决议表决形式

本条系对最高人民法院《关于企业破产案件信息公开的规定（试行）》第十一条的重申，明确肯定了通过网络表决结果的效力，填补企业破产法关于债权人会议召开方式的空白。其优势在于：

一是便利债权人行使表决权。《最高人民法院关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》第七点为保护中小股东权益，规定上市公司或者管理人应当提供网络表决的方式。实践中上市公司重整由于中小股东的人数众多且跨地域分布，要求必须参加现场会议进行表决导致参与表决人数显著下降，而开通网络表决机制之后受到中小股东的广泛欢迎，中小股东参与出资人组表决的积极性显著提高。借鉴这一经验，债权人人数众多且跨地域分布的情况下，债权人会议也应当采取网络会议等形式便利债权人行使表决权。

二是节约程序成本。实践中破产企业的债权人人数较多，地域分布较广，随着全国企业重整案件信息网的建立和技术日益成熟，采取网络等形式行使表决权有利于降低法院和管理人召集债权人会议的难度和成本。

2.限缩重整计划表决权的适格主体——防止滥用表决权

本条第二款规定，只有权益受到重整计划草案调整或影响的债权人或股东才有权进行表决，填补了我国重整计划表决权主体的选择标准空白。

（1）对接世界主流立法

在重整计划表决机制中，确定表决组分组表决的关键概念，就是“调整”（impairment）。无论是联合国破产立法指南对重整计划表决制度下的设计，还是世界银行对“重整程序”效率指标的说明，包括美国等国家，[16]均建议将表决权主体限定为权利受到“调整或影响的债权人”，未受调整的组别被视为当然通过重整计划。[17]本条基于我国破产法设置出资人表决组的设计将权益受到调整的股东也与债权人同等对待。遗憾的是司法解释并未考虑资不抵债情况下出资人权益调整的表决问题，股东在资不抵债情况下的表决规则仍未能予以明确。有学者认为，法院对破产案件的受理，便是对公司处于资不抵债状态本身的认定，或者至少是推定（在以不能清偿到期债务等原因开始破产程序的情况下），而这也相当于对股东股权价值为零的认定或推定。如果股东不能在破产程序中证伪上述认定或推定，便只能接受股东权益被归零的后果。在这个意义上，我国企业破产法第85条关于出资人投票决定自己的权益调整计划的规定，便是不妥的。[18]笔者赞同该学者观点，出资人权益调整的表决权应当区分公司是否资不抵债而设计相应的出资人组表决机制，在此基础上再适用本条规定。

（2）提高重整计划通过之可能

除了有对接主流立法的原因，对表决权主体标准设计的另一项原因在于此举可以提高重整计划通过的成功率。理由在于：

其一，只允许权益受到影响或调整的债权人或股东参与表决可以减少表决人数，人数越少，谈判成本越低，重整计划通过的可能性就越高。

其二，基于当前破产法下的表决机制，若对行使表决权的主体不加限制，难以规制一致行动债权人利用表决规则恶意操纵重整计划表决结果的情形。因此本条不仅明确享有表决权的适格主体为相关利益受到调整或影响的债权人，同时明确剥夺其他无利害关系债权人的表决权，以防止其任意行使表决权妨碍重整计划的通过。

（3）理解与适用

根据《企业破产法》第八十二条的分组表决机制和第八十三条规定，从上下文解释方法可以得出结论，权益未受到调整或者影响的债权人或者股东，应当不设置相应表决组进行重整计划草案的表决，而不应理解为单个债权人不参加表决。但是，关键问题是，如何认定“权益未受到调整或者影响？这是适用本条司法解释至关重要的问题。美国破产法的认定标准可供参考，美国破产法规定只要符合如下两项标准之一，既可以认定特定组别未受调整：①确保所有权利未被变更；②纠正违约并进行补偿，同时回复已经加速到期的债务【§1124（1）、（2）】。[19]在此标准之下，获得完全清偿的组别仍可能被视为受调整组别。

依此理解，职工债权、税款债权等组别在重整计划规定全额清偿但未实际获得全额清偿的债权人在重整计划草案表决中仍应视为被调整组别，仍应设表决组进行表决；不进行出资人权益调整的，不设置出资人组进行表决。反之，同一表决组中的个别债权人或者股东权益未受调整或者影响，如果设置表决组但个别债权人或者股东不参加表决，将导致该表决组客观上无法通过。因此，应当明确的是，基于债权平等原则，重整计划草案中的债权清偿方案不应当出现个别债权差异化待遇的情形，但债权人自愿放弃权利的除外。出资人权益调整基于经营责任的原因差异化调整大股东权益而不调整小股东权益时，小股东仍应当参加出资人组的表决。

（五）债权人会议决议的撤销——破产法司法解释（三）第十二条

第十二条 债权人会议的决议具有以下情形之一，损害债权人利益，债权人申请撤销的，人民法院应予支持：

（一）债权人会议的召开违反法定程序；

（二）债权人会议的表决违反法定程序；

（三）债权人会议的决议内容违法；

（四）债权人会议的决议超出债权人会议的职权范围。

人民法院可以裁定撤销全部或者部分事项决议，责令债权人会议依法重新作出决议。

债权人申请撤销债权人会议决议的，应当提出书面申请。债权人会议采取通信、网络投票等非现场方式进行表决的，债权人申请撤销的期限自债权人收到通知之日起算。

无论是《公司法》第二十二条规定的“公司决议无效及可撤销制度”，还是《企业破产法》第六十四条第二款确立的“债权人会议决议撤销制度”。均属于被代表人在代议制下维护自身合法权益的重要制度。《企业破产法》第六十四条对该制度仅作出了原则性规定，而如何认定决议违法、程序违法还是内容违法等均未作出明确说明。而且，基于破产程序的稳定性和不可逆转性，破产法并未确立债权人会议决议无效制度。有观点认为，如果债权人会议没有损害债权人利益但违反法律规定的，任何债权人都可以请求该决议无效，而不是撤销。[20]

我们认为，本条在一定程度上借鉴了《公司法》二十二条的逻辑，细化了《企业破产法》第六十四条的规定，对“程序违法”或“内容违法”的决议予以撤销。但仍不够具体，比如第三项规定“债权人会议的决议内容违法”中“法”的内涵是否同《公司法》第二十二条“法律、行政法规”一致？再如《公司法解释（四）》第四条规定会议召集程序或者表决方式仅有轻微瑕疵,且对决议未产生实质影响的，人民法院不予支持。本条应当考虑借鉴《公司法解释（四）》第四条规定采用实质性标准对违反法定程序程度的边界予以明确。

需要注意的是，《企业破产法》第六十四条第二款规定不应当适用于债权人会议对重整计划草案的表决。因为《企业破产法》第八章关于重整程序的规定在破产法体系中均属于特别规定，应当优先适用。因此，《企业破产法》第六十四条第二款与第八十六条第二款规定之间是一般规定和特别规定的关系，按照“特别法优于一般法”的法律适用原则，当反对债权人对债权人会议通过重整计划草案的决议有异议，认为某表决组或者多个表决组通过重整计划违反法律规定时，异议债权人不得援引《企业破产法》第六十四条第二款规定，而应当根据第八十六条第二款规定向破产申请受理法院申请不批准重整计划，宣告债务人破产清算。据此，本条也同样不适用于债权人会议对重整计划草案的表决。

（六）债权人委员会职权范围及行使路径——破产法司法解释（三）第十三条、十四条

第十三条 债权人会议可以依照企业破产法第六十八条第一款第四项的规定，委托债权人委员会行使企业破产法第六十一条第一款第二、三、五项规定的债权人会议职权。债权人会议不得作出概括性授权，委托其行使债权人会议所有职权。

第十四条 债权人委员会决定所议事项应获得全体成员过半数通过，并作成议事记录。债权人委员会成员对所议事项的决议有不同意见的，应当在记录中载明。

债权人委员会行使职权应当接受债权人会议的监督，以适当的方式向债权人会议及时汇报工作，并接受人民法院的指导。

债权人委员会作为常设机构，代表债权人会议在其职权范围内开展活动，能否对管理人和自行管理债务人履行职责中的专业问题行使监督权，债务人是否继续营业等商业问题的决定权，尤其是对重整计划制定行使协商和谈判权，是实现债权人利益保护的关键。[21]如《美国联邦破产法》第11章重整程序中，各类法定委员会有权与托管人和经管债务人参与制订重整计划并就其接受或者否决向债权人或者利害关系人提出建议，基于这些权利，委员会在重整程序中起着举足轻重的作用。[22]

1.扩大债权人委员会职权范围

《企业破产法》第六十八条第一款规定债权人委员会的职权包括“监督债务人财产的管理和处分；监督破产财产分配；提议召开债权人会议和债权人会议委托的其他职权”即两个监督性权利和一个程序性权利。尽管有第四项“其他职权”的规定，但由于破产法未确立职权授予的明确边界，导致实践中对本条的运用少之又少，限制了债权人会议功能的发挥。

本条一方面通过列举的方式，扩大了债权人委员会的职权范围，使其范围不仅限于第六十八条的规定。同时，本条也是一个变相的禁止性规定，因为《企业破产法》第六十一条除本条列举的三种职权及兜底条款外，其他职权如审查债权、通过重整计划、和解协议以及财产变价拍卖方案等均属于涉及全体债权人利益的重大事项，并不适合作为常设机构债权人委员会的职权。

另一方面，结合《企业破产法》第六十一条关于债权人会议可以行使“人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权”的规定，我们认为，可以解释为法院可以决定或者扩大债权人会议的职权，进一步可以决定或者扩大债权人委员会的职权。[23]充分发挥债权人委员会的职能，有利于促使债权人的权利在破产程序中得到保障。

2.明确债权人委员会议事规则

破产程序中的债权人委员会能否真正代表债权人行使监督权取决于两个重要因素，一是债权人委员会的构成是否能代表最大多数债权人的利益；二是债权人委员会能否形成有效集体意志行使职权。其中，第二点事关债权人之间的利益冲突，如果没有建立有效的议事规则，债权人委员会无法通过多数决机制形成共同意志，债权人委员会就不可能对外行使职权而名存实亡。因此，破产法司法解释（三）第十四条采取债权人人数为单一多数决标准，一方面提高了债权人委员会的议事效率，另一方面削弱了个别债权人在表决中的债权金额优势，避免个别债权人不当利用债权金额垄断表决结果的情形。

（七）重大财产处置的决定权、监督权——破产法司法解释（三）第十五条

第十五条 管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。

管理人实施处分前，应当根据企业破产法第六十九条的规定，提前十日书面报告债权人委员会或者人民法院。债权人委员会可以依照企业破产法第六十八条第二款的规定，要求管理人对处分行为作出相应说明或者提供有关文件依据。

债权人委员会认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，有权要求管理人纠正。管理人拒绝纠正的，债权人委员会可以请求人民法院作出决定。　　

人民法院认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，应当责令管理人停止处分行为。管理人应当予以纠正，或者提交债权人会议重新表决通过后实施。

债权人作为破产程序中对债务人财产享有最终权利的主体，应当有权参与决定此类对其权益有重大影响的行为，这是确保债权人合法清偿利益不受损害的重要程序要求。本条主要规定了管理人处分《企业破产法》第六十九条规定的债务人重大财产时，债权人会议和债权人委员会如何行使决定权、监督权的问题。[24]

1.对既往规定权责混乱的纠正

《企业破产法》第六十九条规定，管理人对债务人财产实施的不动产、债权转让、营业转让、借款、设定财产担保、履行待履行合同、放弃权利及其他对债权人利益有重大影响的财产处分行为仅负有向债权人委员会或法院（未设立债权人委员会时）报告的义务，而无需经债权人会议通过。但实际上管理人对《企业破产法》第六十九条规定重大财产处分行为通常构成《企业破产法》第六十一条第（八）项所规定的“债务人财产的管理方案”、第（九）项所规定的“破产财产的变价方案”，属于债权人会议表决通过后才能实施的事项。因此,本条对《企业破产法》第六十九条规定作出补充予以明确，对重大财产的处分，管理人应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决通过。本条针对的是第一次债权人会议召开后的管理人财产处分行为，第一次债权人会议召开前管理人实施处分的，仍按照《企业破产法》第二十六条的规定经法院许可处理。[25]

2.对不同立法例的选择

根据世界银行“债权人参与”指标的要求，“对债务人重要财产的处置需要债权人的同意”是评价破产制度的重要标准，[26]但世界银行该标准为概括性的标准，各国对债务人财产处分权的立法例也颇有不同，不应作绝对性理解。

如《美国联邦破产法》规定，管理人对凡是属于企业经营“正常业务”范围内的处分行为，均可自由做出决定，甚至可以基于“保障最终债权人利益”的目标而可以通过法院裁定而不经过债权人会议批准而直接处分财产的立法例（如《美国联邦破产法》财产快速出售的“363规则”）。[27]日本则通过列举方式明确一些重要财产处分行为必需经过法院批准，债权人委员会或债权人会议的表决则不是必经要件（日本《破产法》第七十八条第二款），并且低于一定价格或法院认为不需要许可的前述重要财产处分行为仍属于破产管理人自由处分的权限范围（第三款）。在德国，对破产程序特别重要的法律行为，应当征得债权人委员会或债权人会议的同意，但法官在适用的过程中对什么是“对破产程序特别重要的法律行为”可以进行自由裁量。此外，不同立法例的采纳，在某些方面与一个国家的破产程序中债权人的积极参与意识和活跃程度也不无相关。

本条规定与以上立法都不尽相同。本条规定对重大财产处分必须提交债权人会议进行表决，难免有“一刀切”的倾向，一定程度上限制了管理人迅速、及时和溢价处置财产。尤其在重整过程中，对部分财产的处置、变现等有利于维系债务人继续经营。而出售物、财产在市场上的价格始终处于变动之中，若所有处分行为都需要严格根据本条提交债权人会议批准有可能错失最佳出售时机，其不利结果仍由全体债权人承担。虽然本条第三款允许法院对有异议的处分进行裁决来平衡二者之间的冲突，但是否应根据财产的重要程度赋予管理人自由处分权或赋予法院许可权更加合理？如果不明确界定《企业破产法》第六十九条第一款第（十）项规定“对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为”的范围，本条在实践中有可能被扩大解释为所有财产处分行为均应当经债权人会议表决通过，这是不符合本条本意的。

结语

自2007年《企业破产法》正式生效后十多年间，最高人民法院先后发布四个司法解释，分别对管理人指定与报酬、破产受理、债务人财产认定等方面进行规制，[28]但对债权人权利的保护始终停留在概括性的确定而未真正予以落实。

本次司法解释对接世行标准，在前言中明确指出本解释系“关于债权人权利行使”等问题的规定，填补了我国破产法对债权人保护的部分缺失，但仍有部分内容值得进一步完善。

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注释：

[1]《专家-破产制度需完善应着重关注法律兼容和制度配套》，《财会信报》2019年4月8号。

[2]See TOMASIC Roman, Creditor Participation in Insolvency Proceedings, “Legal & Institutional Reforms of Asian Insolvency Systems” p.6.；Also see UNCITRAL, Legislative Guide on Insolvency Law, p.203 (2005).

[3]参见王欣新著：《破产法》（第三版），中国人民大学出版社2002年版，第197页。

[4]参见王欣新：《破产法前沿问题思辨》，法律出版社2017年版，第111-112页。

[5]结合《企业破产法》第五十八条和该指引第二十三条规定：“管理人应当书面通知债权人复核结论，并告知债权人有权自收到审查结论之日起十五日内向本院提起诉讼。逾期不起诉的，管理人可以按无异议处理。”应对该条做体系解释理解为：管理人可以按照无异议处理并由人民法院裁定确认。

[6]参见吴高盛主编：《中华人民共和国企业破产法释义与适用》，人民法院出版社2006年9月第1版，第136页。

[7]参见金春：《破产法视角下的仲裁》，载《当代法学》2018年第5期。

[8]参见王亚新、陈杭平、刘君博著：《中国民事诉讼法重点讲义》，高等教育出版社。2017年3月第一版，第125页。

[9]同上注。

[10]奚晓明主编：《最高人民法院关于公司法司法解释（一）（二）理解与适用》，人民法院出版社，第231-232页。

[11]乔文心：《推进破产审判制度机制建设提升民商事审判工作质效——最高法民二庭负责人就两个优化营商环境司法解释回答记者提问》，载中国法院网（https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/03/id/3806296.shtml）。

[12]破产法司法解释（三）征求意见稿标注此条为对标世行条款。World Bank Group, Doing Business 2019, p.121.债权人参与指标下，第三项：“在破产程序中，是否单个债权人有权获知债务人的财务信息”。

[13]参见【美】杰伊.劳伦斯.韦斯特布鲁克、【美】查尔斯.布斯、【德】克里斯托弗.保勒斯、【英】哈里.拉贾克/著，王之洲译：《商事破产全球视野下的比较分析》，中国政法大学出版社2018年版，第121-122页。

[14]See UNCITRAL, Legislative Guide on Insolvency Law, p.202, para.115, also see para.28, para.52(2005). Also see ERENS, Brad B.,Confidentiality in Chapter 11,Emory Bankr. Dev. J, vol.22, p.72-74(2004-2005).

[15]第二条：“破产案件信息公开以公开为原则，以不公开为例外。凡是不涉及国家秘密、个人隐私的信息均应依法公开。涉及商业秘密的债务人信息，在不损害债权人和债务人合法权益的情况下，破产管理人可以通过与重整投资人的协议向重整投资人公开。”根据反向解释，国家秘密，个人隐私原则上禁止公开。

[16]See 11 U.S.C. § 1129(a). 美国，其要求在不考虑法院强行裁定的情况下，重整计划的通过需要全体利益收到损害（impaired）的权利人组一致同意。Also see RIESENFELD, Stefan A., Classification of Claims and Interests in Chapter 11 and 13 Cases,California Law Review, vol.75, Iss.1, p.391-392(1987). 但如果根据11 U.S.C. § 1129(a)(10), (b)(1)的规定，美国法院在有至少一组受侵害债权人通过的前提下，对符合公平，非歧视原则的重整计划予以强制批准(cramdown)。

[17]参见【美】查尔斯.J.泰步著，韩长印、何欢、王之洲译：《美国破产法新论（第三版，下册）》，中国政法大学2017年版，第1217页。

[18]许德风：《公司融资语境下股与债的界分》，载《法学研究》2019年第2期，第95-96页。

[19]同前注17，第1219页。

[20]参见李永军、王欣新、邹海林、徐阳光著：《破产法》（第二版），中国政法大学出版社2017年版，第37页。

[21]参见池伟宏：《论重整计划的制定》，载《交大法学》2017年第3期，第131页。

[22]参见【美】大卫.Ｇ.爱泼斯坦等：《美国破产法》，韩长印等译，中国政法大学出版社2003年版，第748页。

[23]见前注19。

[24]乔文心：《推进破产审判制度机制建设提升民商事审判工作质效——最高法民二庭负责人就两个优化营商环境司法解释回答记者提问》，载中国法院网（https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/03/id/3806296.shtml）。

[25]同上注。

[26]破产法司法解释（三）征求意见稿标注此条为对标世行条款。参见World Bank Group, Doing Business 2019, p.121.第二项：“对债务人重要财产的处置是否需要债权人的同意。”

[27]同前注17，第486-487页。

[28]《最高人民法院审理企业破产案件指定管理人的规定》《最高人民法院审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》系对管理人制度的规定，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》系对“人民法院依法受理企业破产案件适用法律问题”的解释，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》系对“人民法院审理企业破产案件中认定债务人财产相关的法律适用问题”的解释。

（原文刊载于《天同诉讼圈》2019年4月25日）

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