自然资源部关于用地审批权的规定（取得用地预审就能占地动工）

■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

《土地管理法》及其实施条例修订后，农村征地程序发生了颠覆性的变化，用地预审意见、先行用地批复等对被征地农民权利救济的影响也为大家所关注，这牵涉到被征地农民在项目启动之初是否有有效的权利救济渠道的问题。

近日，自然资源部在《对十三届全国人大五次会议第6007号建议的答复》中较为详尽地阐述了上述问题。本文，在明律师就结合这一最新《答复》的内容为农民朋友做一番解读。

自然资源部在该份《答复》中指出，为赋予地方更大用地自主权，我部正在草拟用地审批权委托试点方案，将按程序上报国务院。

同时，我部将积极指导省级自然资源主管部门用好用足现有政策，及时报批符合先行用地政策的项目。

这就透露出两点明确的讯息：

一是已有的原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》仍然有效，完全能够为先行用地这一特殊程序提供“现有政策”依据；

二是未来还将赋予地方更大的用地自主权，先行用地的审批权限或将由自然资源部下放至省一级。

而根据《建设用地审查报批管理办法》第6条的规定，国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。

显然，先行用地的适用范围不小，在当下大力推行基础设施建设的背景下，被征地农民在项目中碰到它的可能性也会越来越高。

自然资源部在该份《答复》中明确强调，根据《土地管理法》的规定和国办有关政策要求，需要申请使用土地的项目开工建设，必须依法取得用地批准手续。用地预审后允许先行开工，不符合《土地管理法》和国家基本建设程序的基本要求。

这就是说，仅取得用地预审意见的项目并不能立即占地动工建设。根据《答复》中下文的内容，用地预审批复后，项目选址如已确定，地方即可提早开展征地预公告、拟征收土地现状调查、社会稳定风险评估、补偿登记、落实征地费用及签订补偿安置协议等各项征地前期工作，以便及时申请土地征收，保障建设项目及时落地。

据此，用地预审意见虽不能直接指向项目方进场占地施工、强制铲除地上青苗、拆除房屋等行为，但却足以启动法定的征收程序。征地预公告一旦发布，即意味着征地程序的全面铺开，被征地农民也就要全面进入依法救济权利的状态中了。

但无论怎样“提早开展工作”，有一点是为自然资源部的《答复》所明确的——强制铲除、拆除行为只能严格依据《土地管理法》的规定去走征地程序，而不能跟着先行用地去“先行拆除”！

在明律师最后要提示广大被征地农民的是，在当前基础设施建设、旧村改造等全面提速的大环境下，征收行为或将变得更为直接、主动，被征地农民若要有效争夺主动权，就一定不能被动、等待甚至落在后面。

根据最高人民法院的相关司法裁判，用地预审意见、先行用地批复等均被认为与征地补偿安置不存在法律上的利害关系，是不可诉的行为。

这就意味着被征地农民在征地启动之初到签订补偿安置协议之间的权利救济抓手很少很少，实际管用的恐只有一个——拒绝签订征地补偿安置协议，并令其凑不够90%的签约比例。但在实践中，这是非常困难的事情。

绝大多数的房屋和青苗，都会在征地依法报批、征地补偿安置决定作出前被拆除或者清理。留到最后的“个别户”面对征地补偿安置决定或者责令交出土地决定，其权利救济也将面临巨大的挑战。

无疑，被征地农民势必要将“协商谈判”的功夫下到极致才有希望扭转被动的地位，单凭依据法条去“打官司”“提复议”，根本解决不了当下的征地补偿安置纠纷。

而这样的协商谈判，一需要趁早准备，二需要专业律师的帮助和指导，三一定要建立在房屋、青苗尚在，协议尚未签订的基础上。

自然资源部：项目在用地预审后允许先行开工建设，不符合《土地管理法》和国家基本建设程序的基本要求

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