土地规划调整的目的（摆脱技术依赖思维）

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2018年联合国经济和社会事务部发布的《2018年版世界城镇化展望》数据显示，当今世界，超过半数的人口居住在城市之中，享受城市带来的多种便利条件。然而，城镇化之路并不平坦，局部决策、结构紊乱、空间失序可能随时出现，对城镇化的健康产生危害和负面影响。相比城镇化问题，城市空间结构是一个少有人注意到的领域，由专门的职业人士——规划师负责调查、研究、评价、预测和管理。

城市空间发展应该大致掌握在城市规划师们的手中，朝着合理的目标可持续地演进。然而现实却并非如此。经过几十年的快速城镇化，我国大部分城市的用地布局和空间结构发生翻天覆地的变化，城市人口和用地规模大幅度增长，同时，不少城市区域的空间结构已经并可能继续走向无序和破碎。我国的乡镇用地、村集体用地随着经济增长的需要而不断开发利用，并与城市用地日益穿插混合，这种情况在沿海发达地区表现得尤为明显，表现如广东的旧城镇、旧厂房和旧村庄杂乱无序的现状，以及对其进行的大规模的艰难的改造。某种程度而言，几十年以来，职业规划师没有能够很好掌控住手中的城市用地和空间资源。

从学术讨论来看，越来越多的人持这样的观点，即我国既有的体制机制与城市土地空间科学布局存在矛盾，包括城乡二元管理体制、地方官员任期制、政绩考核机制等，这些因素在某种程度上，比城市规划师更有可能影响甚至决定城市的空间发展方式。然而，多年以来，自觉抛开规划师拿手的技术优势，主动从管理制度方面详细考察中国城镇化进程因素的讨论，却是非常少见。埋头依赖技术来编制各类规划项目，仍然是规划行业的主要工作状态，规划师普遍寄希望于通过完善规划编制和提升实施措施来改变现状，哪怕城市用地规模已经一再失控、用地结构破碎程度不断加深。

为推动开展城市空间结构方面的学术研究，特别是从制度角度分析空间现象，《城市规划》2019年第6期刊出文章《政府主导下的城市空间结构变迁解析——基于扬州的实证研究》（作者：刘雨平，张京祥）。论文认为，地方政府为追求经济增长，以手中的城市土地和空间作为工具，采用若干土地策略，达到有利于招商引资、提升土地价值等的目的。在这一过程中，城市空间布局和结构在“不经意间”悄然发生变化。文章作者曾长期在规划编制和管理的一线工作，与市区级政府决策部门、主要决策者多有接触，注意到财税体制和考核机制对地方政府决策具有重要影响。

文章认为，地方政府在一定程度上扮演着“经济人”的角色，其决策是在一定制度环境下的理性选择。1990年代以来，随着市场化改革的深入、分税制的推行以及土地有偿使用制度的全面实施，加之以经济指标为核心、以增长为标准的考核机制的建立，地方政府手上可掌控的资源特别是城市空间资源剧增，发展愿望空前高涨，作为“经营空间的企业”的地方政府把规划作为工具、对土地使用决策的把控达到了前所未有的高度。

论文具体分析了城市政府利用空间资源促进增长的三个策略。第一，是以高价卖地支撑低价招商。即尽量压低工业地价以吸引外来投资者，同时尽可能提高商住用地价格。以江苏省扬州市为例，扬州市大规模实施拍卖土地始于2001年底，随后土地收入节节攀升，在财政收入中所占比例越来越高，但工业地价始终维持在最低位，商住经营性用地获得绝大部分收益。行政区划由原先“广陵区-郊区-邗江县”构成的圈层式格局（图1）分割为由三个行政区和两个特别管理区构成的“拼图式”格局，随后，扬州市政府提出“一区五园”工业布局（实际上各类园区数量达10多个），鼓励各区招商引资。与此相对应的，是各类以市辖区为主体“新城”建设的展开（图2），表明“高价卖地支撑低价招商”的模式以市辖区为经济单元进行复制。

图1 | 2000年前行政区划格局（论文作者自绘）

图2 |2000年以来行政区划及市区工业园区和新城布局

第二个策略是以新城建设提升土地价值。2001年扬州行政区划调整之后，成立了新城西区管委会，划出14km2土地实施封闭式运行。大量资金投入到各类大型的、能够展示城市形象的公共设施，如会展中心、体育公园、博物馆、音乐厅、图书馆等的建设。各市辖区在招商引资任务的压力之下，也分别推出自己的新城建设计划，并设法向市政府争取提高土地出让收益的分成比例。在新城选址上，既要考虑到地段现有开发成本低而升值潜力大，同时还要尽可能保证花费巨资打造新城所产生的“外溢效应”不流入别的区域，往往倾向选址于辖区建成区边缘并尽可能远离其他新城。在新城营销策略方面，由于缺少大型市级公共服务设施支撑，往往倾向于采用营造中央景观、与大型开发企业联合开发等手段（表1，图3）。

表1 | 扬州市区规划各类新城一览

图3 | 扬州新城西区核心区（网络图片）

第三个策略是以行政手段主导土地功能置换。简言之就是以行政手段垄断土地一级市场。如通过统一管理、土地集中上市等政策严格控制自发的（包括市辖区和乡镇政府）土地市场交易行为，另一方面，通过“打包收购”工业企业，实行“城中村”、老小区改造等方式推进功能置换。拆迁安置区大多选址于市辖区或者新城规划范围的边缘地区（图4），并通过提高开发强度减少安置区土地消耗，增加拍卖土地的净收益。

图4 | 扬州市区已建、在建和规划拆迁安置区布点示意

文章提出，地方政府行为导致了“结构诱导型”的城市扩张现象。对于地方政府来说，分散的新城和工业园区布局短期内降低了土地征收成本，增加了商业性开发土地一次性收益，但长期看，城市会陷入“蛙跳-粘连-再蛙跳”的恶性循环之中，一些工业企业和居民区陷入“搬迁-再搬迁”的情况并不鲜见，城市以“大拆大建”的波浪式方式向外扩展（图5）。

图5 | 开发区某新城局部（百度街景）

同时，地方政府的行为还导致城市结构破碎化。城市结构破碎化不仅体现在城市外部形态的破碎化，也体现在内部空间的破碎化。空间的破碎化会造成基础设施投入加大和公共交通服务效率低下，对自然环境造成破坏，给城市长期的运行效率和居民日常生产生活带来严重的负面影响。

最后，地方政府的行为也致使建设用地比例失衡。突出反映在工业用地比例畸高。尤其是工业用地的超常规面积、布局的不合理以及建设强度的低下，使得基础设施和交通网络被人为拉长，城市正常扩张受阻。同时，在总的建设用地指标受到制约的前提下，为了充分满足工业用地供应，商、住用地的开发强度被不恰当地提高，绿化、公共服务用地受到挤压，一定程度上牺牲了城市居民的福利。

论文《政府主导下的城市空间结构变迁解析——基于扬州的实证研究》在剖析了地方政府土地策略及其产生的空间影响之后，提出调整体制机制和鼓励市场与社区介入城市发展过程的改善建议。文章以长三角城市扬州为实证，深入分析近20年来其地方政府的土地策略，指出地方政府行为带来的种种空间影响，具有较强的说服力和可信度，对城市土地利用和布局结构研究感兴趣的读者可以详细阅读这篇文章。

（感谢《政府主导下的城市空间结构变迁解析——基于扬州的实证研究》文章作者在导读编写中提供的帮助。）

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