国家战略的发展格局（国家发展战略的比较与超越）

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导读如何在一个落后的农业国开展工业化、在一个后发的国家进行经济赶超？

《赶超的阶梯》出版以来，清华大学吴栋教授、北京大学林毅夫教授、国家创新研究院卢周来教授等学界前辈分别在《人民日报》理论版、《光明日报》理论版和《北京日报》理论周刊撰文推荐，积极评价《赶超的阶梯》为理论研究和政策制定提供了有益的参照，强调认同产业政策和国有企业在后发国家实现赶超过程中发挥的重要“阶梯”作用。

国家发展战略的比较与超越——《赶超的阶梯：国企改革和产业升级的国际比较》前言

文：周建军

如何在一个落后的农业国开展工业化、在一个后发的国家进行经济赶超，是孙中山在《建国方略》中苦苦求索的梦想，更是毛泽东伊始的历代中国共产党人始终要面对的现实考卷。从传统的计划经济体制到前无古人的社会主义市场经济，中国人始终在探索适合自己的发展道路。在多数农业为主的后发国家，经济赶超就是一个持续工业化并以此缩小与发达国家发展水平的过程。工业化是每个后发国家赶超发达国家的必经之路。然而，这样的工业化并不是一个市场自发完成的过程，它充满了政府和市场的彼此互动和相互促进，甚至充满了艰辛和曲折，正如包括中国在内的后发国家的工业化所展示的。中华人民共和国成立70年来，尤其是改革开放40年来，尽管历经艰辛和曲折，中国共产党和政府领导下的十几亿中国人民，将一个贫穷落后的农业国建成了世界第一大工业国，创造了工业化的中国奇迹，走出了经济赶超的中国道路。

十多亿人口的大规模工业化，极大地改变了中国经济社会发展的面貌，史无前例地重塑了世界经济版图，为世界和平与繁荣注入了中国能量。与大规模的工业化发展成就密切相关，中国的国内生产总值、人均国民收入、人均预期寿命、脱贫人口比重等多项重要发展指标持续提升。根据世界银行统计，2018年，中国的国内生产总值（GDP）达到13.6万亿美元（现价美元），人均国民收入达到9470美元（现价美元），整体已经进入了中等偏上收入国家行列，站在了一个新的历史起点上。但是，我们应该看到，中国工业化的任务远远没有完成；新时代的中国工业（制造业），正走向高质量发展等新的工业化和经济发展坐标，也面临着“大而不强”之类的问题和挑战。如何因应新时代中国经济发展的新特点、新要求，做好相应的理论准备和研究探索，是时代和形势赋予我们理论和政策研究工作者的当然使命。

发展战略的制度因素

从经济学说史来看，伴随着工业化在东西方国家的开花结果，经济学家对后发国家的经济赶超这一重要命题做了大量的研究。伴随着美国、德国、日本、韩国等国家成功实现经济赶超，一批有重要影响的经济学思想和著作也随之诞生。这其中，最有影响力的经济学家当以美国开国财长汉密尔顿、德国经济学家李斯特、奥地利籍哈佛大学教授熊彼特、俄籍哈佛大学教授格申克龙等为代表。汉密尔顿、李斯特、熊彼特和格申克龙，分别以《制造业报告》、《政治经济学的国民体系》、《经济发展理论》和《经济落后的历史透视》等传世名作，推动了不同历史时期对于经济赶超问题的讨论甚至实施。尤其是，作为“二战”后代表性的发展经济学家，格申克龙一度声称，一个国家的经济越落后，“特殊制度因素”在经济发展中所发挥的作用就越大。这样的观点，为那些试图赶超的后发国家提供了重要的理论指南。 近年来，以斯蒂格利茨、罗德里克、马祖卡托、张夏准和林毅夫为代表的经济学家，对经济赶超尤其是经济赶超中的制度因素（产业政策和国有企业等）也进行了大量讨论，掀起了全球范围内新一轮的讨论热潮。而且，联合国经社部、联合国贸发会议、世界银行、国际货币基金组织、经济合作与发展组织等国际组织也对此予以高度关注，以各种形式参与这些重要的发展政策讨论。联合国贸发会议2018年度《世界投资报告》的副标题就是以新型产业政策命名的，并研究披露了占全球GDP的90%左右的经济体都在广泛使用产业政策的重要事实。国际货币基金组织2019年度的研究报告，对亚洲经济体起飞过程中的产业政策（尽管并不总是成功）给予积极评价，称赞产业政策引导下的产业发展目标可以更容易地实现。联合国经社部2007年“国家发展战略”研究报告则强调，公共投资和国有企业对一国经济发展起着非常重要的作用。经济合作组织也认为， 国有企业可以作为市场机制和监管的补充机制，用于解决市场失灵、实现社会目标等。

英国工业革命以来，每一个典型的工业化国家都有自己介入经济活动的方式。无论是从历史还是当下来看，国有企业和产业政策也都是相互关联、相互影响的。某种程度上，国有企业就是一种特殊形式的产业政策。作为经济发展战略的重要内容和格申克龙所称的“特殊制度因素”，国有企业和产业政策在中国经济社会发展中都发挥了不可替代的作用。一方面，中国创造性地发展了国有经济、私有经济在内的多种所有制经济，积极调动了企业和个人等市场主体的能动性；另一方面，企业和个人等市场主体的积极性，得到了产业政策的支持和自主创新战略的引导，多个渠道提升自身的技术创新能力，也弥补了市场的缺陷和不足。基于自身实践来自主选择发展道路的方法论，基于有为政府和有效市场相结合的发展经验， 也受到了一度倡议“华盛顿共识”的世界银行等国际组织的瞩目。

真实的美国和世界

客观地看，“华盛顿共识”所主张的一揽子政策内容，既不符合中国的发展实践，也不是发达国家自身的真实历史。正如本书的比较研究所揭示的，好多流行的说法和看似正确的观点，并不一定能经得起仔细推敲。无论从历史还是当下来看，有为的政府是发达国家和后发国家实现工业化的重要因素。产业政策和国有企业的多样化存在，是发达国家在历史上实现经济赶超并在当下的全球竞争中获取优势地位的重要阶梯。公共投资（国有企业）在任何旨在赶超的经济战略中都是非常重要的。在当下的中美经贸摩擦中，号称自由市场经济体的美国对他国正常的产业政策指手画脚，却对本国制定的无处不在的产业政策视而不见。正是美国开国财长汉密尔顿的《制造业报告》，引领和推动了包括美国在内的发达工业化国家最近两百多年的产业政策传统。同样需要注意的是，当今世界经济并不是完全自由的市场经济，而是寡头垄断资本、大企业主导的市场经济；而全球寡头垄断资本中占主导地位的还是发达国家的大企业，从半导体到大飞机，概莫能外。

积极有为的产业政策、在全球产业链和价值链中占主导地位的跨国公司和领军企业，才是包括美国在内的发达国家的真实经济学。时至当下，美国有着非常典型的产业政策体系，产业技术政策（政府研发支出全球最多）和产业组织政策（反垄断政策的悠久历史）为本国企业服务；凭借实力强劲的跨国公司群体，美国仍旧拥有全球高技术制造业增加值的最大份额，在飞机、集成电路、精密仪器、制药等产业具有竞争优势。这个意义上，后发国家不能轻信那些流行的说法和政策建议，有必要深入了解发达国家经济发展的真实历史和现状，审慎选择和制定发展政策；诚如斯蒂格利茨教授所一再呼吁和建议的：“按我们做的做，别按我们说的做”（Do as We Do, Not as We Say）。

本书的国际比较

就思想和知识来源而言，本书的研究，有些受益于关心发展问题的经济学先知的理论探索，有些受益于联合国、世界银行等国际组织的政策研究，有些是为了回应中国自身的改革发展实践提出的新要求和新问题。基于国内外的理论发展和政策实践，本书从国际和国内、历史和当下、经验和教训等多个视角开展了比较研究，力争将经济发展的多元性和复杂性加以呈现，以研究借鉴那些对中国经济发展有益的他山之石。一方面，本书试图丰富和拓展既有的理论研究，从多元的理论视角来丰富既有的经济理论和政策研究，以理解那些纷繁复杂的经济现象；另一方面，本书试图结合国内外的发展经验，用实践来丰富和检验现有的经济理论，还原真实世界的经济学。

本书分上、中、下三篇，分别围绕国家发展战略的制度影响、国资国企管理的模式得失、产业升级赶超的路径优劣这三个维度，进行了国际比较视角的研究讨论。作为本书的第一部分，上篇对后发国家经济赶超中的国有企业与产业政策、中国的产业发展战略与政策、韩国财阀的不稳定增长模式等影响国家发展的制度得失进行了比较研究。作为本书的第二部分，中篇对“淡马锡模式”、员工持股制度、“大国资”监管、自然“资源祈福”、阿拉斯加社会分红等国资国企管理的多种模式或问题进行了比较研究。作为本书的第三部分，下篇对美国产业政策、后发国家的知识产权制度、全球半导体产业赶超路径、全球产业集中和并购重组、供给侧改革和需求侧管理等关系产业赶超升级的不同路径进行了比较研究。此外，作为比较研究的拓展，本书择要介绍了联合国、世界银行、剑桥大学、哥伦比亚大学等机构或一些学者对于上述问题的前瞻性观点。

有意义的理论研究和有用的政策研究，是多数理论和政策研究者的努力目标和心愿。客观地承认，做好理论研究工作是不容易的，做好有用的政策研究工作同样不容易。这本书既有理论研究的影子，又有政策研究的印迹。作为学术研究论文，本书所讨论的多数内容，先后在国内外学术刊物公开发表过，有些还在联合国贸发会议、亚洲开发银行和哥伦比亚大学的国际学术会议上报告过；同时，本书所讨论的部分内容也刊登在多种政策简报上，引起了中央领导同志和国家发展改革委、工业和信息化部等部委的关注和肯定。所讨论的某些问题，已经引起重视或得到部分解决。但是，还有不少问题，仍然需要持续和刻苦地关注、研究和努力。

赶超的阶梯

就本书而言，无论是研究发展战略、国有企业、产业政策，还是关注美国、新加坡、日本、韩国，都是为了丰富和增进对我们自身和世界典型国家发展道路的认知，超越老路和邪路，坚定践行中国道路；同时在比较和借鉴国内国际经济发展的经验和教训的基础上，实事求是地制定符合国情的发展战略，借力国有企业和产业政策这些重要的发展阶梯，因势利导、积极而为、拾“阶”而上，引领和推动中国经济更好更快地发展，最终实现经济赶超的目标，这正是本书主书名《赶超的阶梯》的本意所在。

当前，恰逢改革开放40周年和中华人民共和国成立70周年的重要历史节点，举国上下正在学习贯彻党的十九大精神和新时代中国特色社会主义思想，全体中华儿女正在为实现“两个一百年”的目标而努力奋斗，我寄望这本书的出版能让认识和了解真实世界的国有企业和产业政策有所参照，对中国本土领军企业的培育和战略产业的升级有所推动，对经济发展的中国道路、中国智慧和中国方案有所贡献。

回首过去，中国道路和中国制度的既有优势，产业政策和国有企业这些“阶梯”的重要作用，已经被中华人民共和国成立70 周年尤其是改革开放40 年的发展成就所证明。面向未来，产业政策和国有企业的角色仍旧不可或缺。在中国共产党的领导下，在全体中华儿女的努力下，借力“赶超的阶梯”，中国经济赶超的目标必将成功实现，中华民族的伟大复兴必将早日到来！

*本文系作者周建军所著《赶超的阶梯》的前言部分，新华通讯社《经济参考报》（理论周刊）于2020年7月7日刊发；该书序言详见林毅夫教授所著“成功追赶的制度优势”。作者周建军系国务院国资委研究中心副研究员，中国人民大学经济学院-哥伦比亚大学政策对话倡议组织联合培养博士。研究方向是产业发展战略和政策，在《经济社会体制比较》、《国际经济评论》和Oxford Handbook of China Innovation等发表学术论文二十余篇，《新华文摘》《中国社会科学文摘》《高等学校文科学术文摘》和人大复印报刊资料转载十余篇。获中国政府公派留学奖学金、中国人民大学研究生“学术新星”等。欢迎讨论：ganchaojieti@163.com。

扩展阅读：

人民日报•理论版“新书评介”|清华大学吴栋教授：发挥好国有企业和产业政策的重要作用

光明日报·理论版“新书推介” | 林毅夫教授就《赶超的阶梯》的评介

北京日报 | 卢周来教授：在比较中找寻答案——读《赶超的阶梯：国企改革和产业升级的国际比较》

背景简介：本文2021年5月12日刊登于微信公众号 赶超的阶梯（周建军：国家发展战略的比较与超越 |《赶超的阶梯：国企改革和产业升级的国际比较》前言），风云之声获授权转载。责任编辑：祝阳

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