农业户口办理农转非（办理户籍共性难题为）

#在办理户籍时，你遇到过哪些问题#

摘要

办理户籍是指户口登记，户口登记的类型包括出生登记、户口注销、户口迁移。《户口登记条例》（以下简称《条例》）是根据1954年《宪法》制定，《条例》是一部完备的法律，并体现了“迁徙自由”。计划经济时代，因非农业户口安排工作，“农转非”受到限制，《条例》被搁置；“非转农”因涉及农村资源分配，目前同样受到限制，《条例》也没有被适用，作者特作此文供公众参考。

《条例》的制定根据是宪法

关键词 迁徙自由 村集体经济成员

1954年《宪法》在公民的基本权利中规定了公民有居住和迁徙的自由，1975年、1978年和1982年宪法删除了该规定，但并不意味着公民没有居住和迁徙自由，例如，宪法没有规定公民生命权，但公民的生命权仍受法律最为严格的保护。居住迁徙权与生命权一样，是公民的“应然”权利，宪法和其他法律即便没有规定，公民仍实际享有该权利。

1958年全国人大常委会根据1954年《宪法》“制定法令”的职权，制定并颁布了《条例》。《条例》是一部完备的法律。例如，婴儿出生后，在申报出生登记前死亡的，也应当同时申报出生、死亡两项登记，两项数据比较事实上可以作为医学统计。《条例》体现了迁徙自由，例如，合作社（村集体经济组织）以外的户口，由户口登记机关直接办理户口登记。

迁徙自由是公民的“应然”权利

作者在摘要部分说明了《条例》被搁置的原因，严格控制了“农转非”符合当时的国情。在计划经济时代，我国的经济结构及经济规模不可能安排所有人的工作岗位，政策规定城镇户口就业，并安排退休待遇是适宜的。改革开放到一定阶段后，社会已实现了就业自由，单位用工，或者招聘人才的根据是个人的能力，户口已不是单位用人的主要因素。

妨碍迁徙自由地实现主要有两个方面的原因。一方面，特大城市为了控制城市发展的规模限制迁入，例如，北京、上海等城市；另一方面，村集体经济组织因拥有土地等生产、生活资源，“非转农”受到限制。所谓“非转农”是指城镇户口转为农村户口。就第一方面原因而言，可能有一定的正当性，但第二方面的原因却是政策制定者没有理解《条例》的具体规定。

《条例》目前没有被适用也有法律理论认识上的问题。多数宪法学者错误地认为，1954年《宪法》没有授权全国人大常委会制定法律的职权；学者在理论上归纳规范性文件名称时，将“条例”的名称特指行政法规和地方性法规，或者自治条例，许多法律人士认为《条例》并不是法律。全国人大常委会“制定法令”的职权包括法律，《户口登记条例》的名称为“条例”，《条例》即为法律。

1954年《宪法》体现了社会主义过渡时期的特点，生产资料所有制也表现了四种形式；国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。随着社主义改造的深入，1958年农村的土地等生产资料已进入了合作社阶段，即目前的村集体经济经济组织的“前身”。《条例》为了贯彻迁徙自由，将户口登记与身份分开，合作社成员的身份登记，由合作社指定专人办理户口登记；合作社以外的户口，由户口登记机关直接办理户口登记。

当前户口政策却将户籍与成员身份直接“挂钩”，误导了村集体经济组织及其成员的认识，并引发各种矛盾。例如，外嫁女离婚后，在外嫁地没有取得承包责任地不能迁回；农村大学生迁出户口，以及村民因就业、就学的便利迁出户口不能迁回等，但有特定关系的人在农村购买住宅却能迁入户口，甚至还有与村集体经济组织没有丝毫关系的“空挂户”也能享受拆迁安置，如此等等。

户口政策的迁移矛盾深刻影响着农村人的观念。例如，一个自然村村民能力普遍“强”，通过各种途径离开本村，有的迁出户口，有的没有迁出户口，但有一户村民因能力“弱”始终在家务农，以户口论身份便出现如下矛盾：其一，没有迁出户口的村民与该户村民享受本村的土地等资源；其二，假设能力强的村民全部迁出户口，本村资源全部由该户村民“独自”享受。如此操作，农村村民可能形成排斥能力强村民的观念，并“希望”能力强的村民迁出户口。

当前的户口政策与法律规定不符。国家法律早已注意到前述问题，具体规定在《农村土地承包法》上，具体内容为确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定；但遗憾的是各地制定的户口、拆迁政策却无疑法律的规定，仍以户口论身份。试想，农村孩子为了就学迁出户口，本村村民倘若不承认孩子为集体经济组织成员，与农村的传统观念也不相符。村民的身份还是交给村民自治解决为宜，并赋予村民救济权利，例如，外嫁女离婚后迁回户口等。

村集体经济组织成员与户口没有联系

目前在办理户口时遇到的主要问题，作者“在《条例》被搁置的原因”第二自然段已作了归纳，户口迁移向“两端”移动受到了户口政策的影响。地方各级政府需要注意的是，《条例》仍是现有有效的法律，各种限制户口迁移的政策可能因违反“上位法”而无效。

国家之所以没有修改或废止《条例》，《条例》是一部“良法”；居住权与迁徙自由是公民的基本权利。居住权由民事法律等一系统法律保障，例如，侵犯公民的居住权可能构成犯罪；迁徙自由受到妨碍主要是“专家们”忽视了《条例》的法律地位。随着宪法监督机制的加强，公民迁徙自由在不远的将来能够实现。

户籍改革的根据是《户口登记条例》

@法律新视点漫笔