公海自由不包括什么（历时近二十年达成的新公海协定）

当地时间2022年11月21日，以色列哈德拉，地中海海岸处，一名浮潜者在沙洲鲨鱼旁边游泳。 （视觉中国/图）

“The ship has reached shore（船已靠岸）！”

纽约当地时间2023年3月4日傍晚,历经38小时的连续谈判后，在联合国总部举行的一场会议上，来自新加坡的会议主席Rena Lee宣布“船已靠岸”，标志着在《海洋法公约》框架下，养护和可持续利用公海海洋生物的新条约达成。

新条约名为《联合国海洋法公约下关于养护和可持续利用国家管辖外海域海洋生物多样性的协定》，媒体一般简称《公海协定》。这一条约在海洋治理中的意义堪比气候领域的《巴黎协定》。当这一条约生效，在公海上设立海洋保护区就有了法律依据和正当程序，开展的具有较大风险的活动要通过环境影响评价，公海生物遗传资源的开发将得到规制。

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯当晚发表声明，称这具有“历史意义”，是2004年开始的相关谈判的“突破”，对于解决世界面临的三大危机——气候变化、生物多样性减少和污染——具有重要意义。

《公海协定》的通过在环保组织中引发一片欢腾。但对于普通大众而言，不过是新闻媒体上一则短讯而已。关于公海生物多样性，联合国大会在2004年就授权了工作组的讨论；2015年才决定要谈一个海洋法公约下的新协定；召开了两年预备委员会的会后，条约谈判正式开始，前前后后历时近二十年。那些掌声，那些黑眼圈，那些眼泪背后达成的公海协定跟普通人有什么关系？

这是一个很难回答的问题。如果去问人工智能，TA只会把公海所提供的生态系统服务列举给你，例如：海鲜、航道、矿产、吸收二氧化碳和热量，调节全球气候等等。

但这些只是海洋自身的属性，人类与海洋的关系不仅在于海洋为我们提供什么，也取决于我们对海洋的看法。而《公海协定》就是融合当代社会对海洋的不同看法而形成的一份文本。公海资源的使用无法排他，把这样的资源定性为“无主物”还是“共有物”决定了人类会采取怎样的管理制度。

地球为何需要新的《公海协定》

其实，刚刚通过的《公海协定》并不是联合国的第一份公海协定，甚至都不是第一份关于公海生物资源的协定。

1945年联合国成立后，很快就开始了海洋法的编纂，把多年以来海上活动的管理汇总为成文的、通用的法案。1958年，第一次联合国海洋法会议关于公海通过了《公海公约》和《捕鱼及养护公海生物资源公约》。

这两份公约体现了当时“无主物”观念的主导地位和“共有物”观念的启蒙。一方面，《公海公约》写入了“航行自由、飞越自由、铺设管线和电缆自由、捕鱼自由”四大公海自由，基本认可海洋资源“无主物”的地位；另一方面，《捕鱼及养护公海生物资源公约》也意识到了渔业资源有限的可持续性，要求开发渔业资源的同时要开展资源的养护，共同利用的资源需要合作养护，体现了生物资源“共有物”的地位。

“无主物”和“共有物”之间的区别首先要看资源的利用是否构成竞争，进而看技术上规制是否可能。

在不远的过去，人类对公海的海洋资源的开发尚不充分，不同的海洋利用之间不构成竞争，海上资源的开发对人类而言，就像是农业革命之前的采集狩猎活动一样。同时，在现代的卫星监控技术出现之前，海上活动的监管几乎是“不可能完成的任务”，以至于以讹传讹出现了“公海上没有法律”的谣言。在这种情况下，对海洋资源的看法就只能是“无主物”，先到先得，谁拣谁要，谁也管不了谁，并不需要规制，也没有能力规制，陆地上的资源都管不过来，哪里有空管海洋。

仅半个世纪，海洋就已经变得拥挤了。世界粮农组织每年发布的渔业状况报告显示，大部分渔业资源的开发已经达到或者超过临界点。

达到临界点的渔业资源。 （世界粮农组织/图）

2020年，发表于《一个地球》杂志的一篇论文总结了人类利用海洋和管理海洋的规模增长，其中包括海水养殖、油气开采、海底电缆、遗传资源和海上风电等，除了海洋捕捞渔业和航运，其他对海洋利用的行为都是在1970年代之后才真正开始起步，并且迅速进入快车道。

人类海上活动的增长。 （论文《蓝色的加速度：人类向海洋扩张的趋势》/图）

在21世纪的第三个十年，人类对海洋的认识与1958年有几个很大的不同。

第一，海洋除了提供海鲜等食品之外，还包括遗传多样性在内的生物多样性，气候调节等多种生态系统服务；第二，陆地和海里的人类活动都会对海洋及其服务人类的能力产生影响，最突出的例子就是过度捕捞和人类排放的温室气体导致海洋酸化和暖化；第三，人类研究、监测、管理海洋的能力在太空技术、信息技术发展的支持下大大提高，管理公海的技术不再遥不可及。也就是说，我们发现海洋比我们原来以为的还要拥挤，同时规制的成本正在迅速降低。

在这种情况下，海洋不再显得空旷,海洋生物资源变得像是不同部落的牧民共同使用的草场。海洋资源作为“共有物”的特点开始显现。将一种资源看作“共有物”就意味着将自己看作其主人的一部分，因此需要共同的治理，包括共同的决策和共同落实的规制行动，而我需要参与其中。

谈判的争议焦点

拥挤的公海，是联合国大会授权针对公海生物多样性进行谈判的主要背景。但是不同国家对公海利用的拥挤程度，确有不同的认识，因此谈判中存在分歧。

新《公海协定》尝试同时回应两个完全不同的问题：一个是公海生物遗传资源利用的公平；另一个是生物多样性的养护和可持续利用。在谈判中，依然可以看到“无主物”和“共有物”两种观念的竞争。

当地时间2023年2月20日，美国纽约联合国总部，关于保护和可持续利用公海海域海洋生物多样性的政府间会议启动。 （视觉中国/图）

一个巨大的争议就是是否要将“人类共同继承财产”写进公约的原则部分。这一理念在1970年代由马耳他的帕尔多大使提出，推动了联合国第三次海洋法会议。那次会议的结果是诞生了被视为世界海洋宪法的《联合国海洋法公约》。该公约明确了国家对海洋的管辖权，并把国家管辖范围外的海底矿产资源定为“人类共同继承财产”，其开发利用所得惠益需要与全人类共享。

帕尔多大使提出“人类共同继承财产”这个概念时，就将公海生物资源也包括其中，只是这个想法当时没有被接受。在新《公海协定》的谈判中，海洋遗传资源能否和矿产资源一样，也被视为“人类共同继承财产”而惠益分享制度是争议的焦点。

有的发达国家认为，遗传资源的获取本质上就是科学研究，属于《海洋法公约》规定的公海自由之一，研究的对象是“无主物”；而发展中国家则认为这些遗传物质中所含的信息是“共有物”，不能因为发达国家有能力开展科研，就归发达国家所有。这个争议几乎成为谈判的死结，在近二十年的谈判中，双方就是自说自话，各不相让。

最终，新《公海协定》的案文体现了这些争议的妥协，“人类共同继承财产”写进了原则部分，发达国家愿意共享科学研究的机会和信息，但实质上的“惠益”的分享条款比较弱，发达国家提供的资源更多是为了协定的实施。

另一个争议的焦点是新的《公海协定》和区域性的行业组织如渔业组织之间的关系。

比如有几个国家在某个区域一起捕鱼，这几个国家会建立共同的管理制度（一般称为区域渔业组织），这种制度将这一区域的海洋生物资源作为成员国的“共有物”来进行管理。如果这些资源是全人类的共有物，那么就需要把非捕鱼国，包括内陆国的利益考虑在管理措施之内。目前的区域渔业管理制度无法实现这一点。

在过去的几十年已经建立了一些协调各国使用公海的条约和机构，例如联合国鱼类种群协定（FSA）、国际海事组织（IMO）、国际海底管理局（ISA），但这些行业性的机构的行动专注于自己的职能，缺乏对海洋生物多样性的综合视角。还有一些涉及渔业资源其他国际机制生物多样性公约（CBD）、粮农组织（FAO），这些机制可以汇集行动意愿、促进信息交流，但是对公海缺乏实质的管辖。

最终，《公海协定》规定，缔约方大会将在尊重现有区域行业组织的前提下，对他们的管理提出督促性的建议。

这些妥协体现了谈判各方为争取协定通过而做出的巨大努力。作为最大的发展中国家和成长中的海洋强国，中国也积极参与谈判。从一开始就派出由外交部、自然资源部和渔业部门，以及专家团队组成的专业团队，人数最多时约有二十人左右。

此次会议达成协议只意味着草案文本上的争议基本解决了，还需要经过正式的通过、签署和批准的流程才能生效。生效后还会有大量针对具体管理措施的谈判。所有参与的国家都会继续面对“共有物”还是“无主物”的灵魂拷问。

（作者自2016年开始，以观察员身份参加了数次谈判会）

陈冀俍