县域城市发展思路（县城城市化的三级中心与更多期待）

【编者按】

虎年春节到来之际，国发〔2022〕2号文件印发。这是时隔十年，国务院第二次专门发文支持贵州发展，这在贵州从来没有过。再次将一省发展纳入国家发展战略，也为贵州新的“黄金十年”奠定了良好的基础。

十年前的国发〔2012〕2号文件提出，支持贵州以加速发展、加快转型、推动跨越为主基调，大力实施工业强省和城镇化带动战略，进一步促进贵州经济社会又好又快发展。

十年间，贵州彻底撕掉千百年来的绝对贫困标签，同步全面建成小康社会，创造了经济社会发展赶超进位的“黄金十年”。城镇化建设，成为多彩贵州亮眼的一道风景。

十年间，贵州的城镇化发生了什么？多彩贵州网推出系列报道【山地上的城镇化】，以飨读者。

据国家发改委城市和小城镇改革发展中心统计显示，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。县城和县级市城区常住人口占全国城镇常住人口的近30%。

国家发改委于2020年5月下发的通知提出“加快开展县城城镇化补短板强弱项工作”，再次强调了县城在推进新型城镇化中的位置和作用。

2021年，贵州省委、省政府《关于加快推进以人为核心的新型城镇化的意见》(以下简称《意见》)明确提出的2025年“全省城区新增人口突破‘3个100万’”目标，就包括县城新增城区常住人口100万以上。

县城是推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。县城的城市化，成为中国城市化进程中的关键环节。

贵州的县城城市化，跟其他地区一样呈现出“向心生长”的特点。但贵州的向心，“心”有三个层级：一是向着以贵阳、遵义为重点的核心增长极生长，典型的就是“融贵阳”现象；二是向着以毕节、六盘水、兴义、安顺、凯里、铜仁、都匀等区域中心城市为重点的区域增长极发展，典型的就是“撤县设区”；三是县城本身成长为支点，联动大中小城市与小城镇协调发展，突出地表现为“撤县设市”与支点城市建设，这一类最为普遍。

惠水县城夜景。惠水县委宣传部供图

“融贵阳”：向着核心增长极生长

“融贵阳”现象的出现，既是贵州“强省会”战略、行政手段推动的直接结果，也是黔中城市群建设、贵阳贵安及其周边县市区城镇化的客观需要与发展选择。

2021年4月11日，贵州省委省政府《关于支持实施“强省会”五年行动若干政策措施的意见》出台，明确实施“强省会”战略，推进贵阳—贵安—安顺—黔南经济区统一规划、统一政策、统一项目、统一管理。

此后第3天，贵阳贵安“强省会”五年行动誓师大会，提出“构建现代化综合交通体系，实施系列路网改造完善加密工程，加快推进贵阳环城高速西南段外扩等项目”“建成轨道交通3号线(一期)、S1线(一期)、有轨电车示范线、乌当(羊昌)至长顺高速公路，市域快速铁路实现公交化运行”。

2022年初，《贵阳—贵安—安顺都市圈发展规划》印发，“十四五”期间的贵阳—贵安—安顺都市圈，同城化的内生发展动力将进一步增强，常住人口将达到1090万左右，常住人口城镇化率也将达到75%左右。

对接“强省会”、融入贵阳，近年来贵阳贵安周边县(市、区)一直就措施频频，尤以安顺的平坝，黔南的龙里、惠水为显。

平坝区自不用多说，自国家级新区贵安新区设立伊始，马场镇、高峰镇就属于贵安新区的直管区，鼓楼、安平、天龙、夏云、羊昌等7个街道(乡、镇)纳入贵安新区的规划控制面积之内，城市规划、基础设施建设、居民生活等，其与贵阳贵安的融合之快、之深、之广可想而知。

惠水县则大力实施“六网会战”，建设贵阳都市圈南部陆路重要交通枢纽；利用北部毗邻贵阳贵安的优势，统筹涟江河、贵惠大道沿线生态优势资源，自南向北打造综合功能发展区及康养旅游度假区；规划建设居家养老小镇，打造环贵阳30分钟养老服务经济。

龙里县加速融入省会发展，城镇内涵不断扩容。紧扣环贵阳城镇经济带、双龙航空港经济区，开通龙里至贵阳市4条公交专线；贵龙城市经济带快速崛起，40余个项目建成投运；龙溪大道直达花溪，龙溪先导区形成“三横三纵”的交通路网骨架；城镇建成区面积达46平方公里，常住人口城镇化率达54.14%。

长顺县也提出融贵阳(贵安)的总体思路，谋划了一批快速连接干道，将打造融贵阳贵安产业新城、科教新城和贵阳贵安新能源供应基地等。到2025年，长顺常住人口城镇化率将达到55%以上。

贵阳、贵安、安顺、黔南一体联动协同发展的新型城镇化格局加快形成，贵州“建设以贵阳贵安为核心、以修文-乌当-贵定-龙里-惠水-长顺-平坝-清镇-修文高速公路环线为支撑的城市经济圈和黔中城市群”的目标正在稳步推进。

水城区双水城区城镇化建设一貌六盘水市委宣传部供图

融市州：向着区域增长极生长

“撤县设区”比较能代表贵州县城城市化的第二种情况：融市州，向着以区域城市为中心的区域增长极生长。

撤县设区，为非农产业和农业转移人口的空间聚集提供了有效载体，对新时代推进城镇化高质量发展有着重要的战略意义。它意味着经济总量的跃升，意味着与主城区融合的进一步加深，既能调动县一级的发展动力，又能扩大地级市的发展腹地，提高地级市的发展潜力。

比如，平坝、水城等地，撤县设区就把城区的城镇化水平大大地往前推了一把。

相关数据显示，近五年来，平坝实现了撤县设区和城乡统筹协调发展的历史性跨越。“一核两翼”城市发展格局基本形成，沪昆高铁平坝南站等重点配套设施建成投用，机场大道、平黎大道等一批骨干道路建成通车；夏云、天龙、乐平等省市级示范小城镇，杨柳湾、长龙潭、高烟坡等一批湿地公园和城市山体公园逐步建成；城乡公共服务水平得到稳步提升，二甲医院增至4家，普惠性幼儿园覆盖率达90.14%。

水城区的城镇化建设也见了“真章”。国土空间总体规划得到进一步优化，城市承载能力不断拓展，常住人口城镇化率达48.6%。观音山、老鹰山等9个老旧小区改造融入了“三线”历史文化，150公里县乡公路完成提级改造，305个5G基站和5个智慧安防小区建成，4所学校实现集中供暖，水河“城市绣带”6公里绿色健身步道成为群众休闲娱乐的好去处……

新型城镇化是人的城镇化。在撤县设区的过程中，交通、水利、电力等“硬”基础不断夯实，医疗、教育、文化等“软”服务不断提升。随之而来的，则是经济形态与社会形态的变化，是人的精神面貌的变化，是城市化进程进入到一个由内到外、由表及里、由浅及深的立体式改变。

而在实际发展的过程中，全国范围内撤县设区的增长，也给有些地区带来了“假性城市化”的问题——形态上仍然是城乡共存的格局，产业结构仍然以第一、第二产业为主，与城市化高度相关的第三产业并未培育起来，基础服务、公共服务还未跟上。由此带来的行政资源、财政资源的浪费，正在逐步消解撤县设区所带来的正向收益。

兴许是这些现象，引起了政策层面的调整。

继2021年3月国家发改委明确提出“慎重撤县设区”后，今年3月全国两会上，政府工作报告明确提出“严控撤县建市设区”。近日，由国家发改委下文《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》再次定调，慎重从严把握撤县(市)改区。

时隔一年，撤县改区从“慎重”“严控”变成“慎重从严”。

——传递一个信号，政策再次收紧，撤县设区要降温。

黔西市区全景 晨曦 黔西市委宣传部供图

强“三力”：把自己长成支点

2021年底，贵州省发改委发布了《贵州省县城城镇化补短板强弱项工作总体方案》，提出“不断增强县城人口承载力、内需带动力、发展竞争力，与市(州)中心城市携手为开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来提供强劲动力”。

如何增强人口承载力、内需带动力、发展竞争力？撤县设市成为近年来各地的答案之一。

撤县设市之所以被各地视为城市化的高效手段，一是由于其进入门槛本身就意味着城镇化水平较高。其次，设市之后，县级城市在行政管理范围、行政管理权限上能得到更多的实际利益，在项目、资金和政策争取上有更多机会，自然在新型城镇化的推进上也更加有力。

贵州的撤县设市，始于1992年的清镇。此后，盘州、兴仁、黔西等地也完成了这一过程，并颇见成效。

比如盘州市，在2022年政府工作报告中就说，截至2021年底，全市常住人口城镇化率达46%，中心城区面积扩展20平方公里、达55.7平方公里。10条市政道路建成，中心城区公路里程增至200余公里，南湖公园、西铺河湿地公园等城市公园建成，“一心两城四湖一湿地”城市空间布局基本成型，城市品质大幅提升。实施城市棚户区改造2.34万户，建成保障性安居住房5.5万套，公租房分配率达98.7%。

黔西市的城乡面貌焕然一新。“四纵四横”的城市框架基本构建，城区南移步伐加快。凤凰山公园、翡翠湖公园、杜鹃湖公园等建成使用，“五高一铁”交通网络全面形成，城区面积扩容到22平方公里，城镇化率达50.6%。

实际上，对于更多的县来说，还是要回归到“补短板强弱项”的现实上来。

国家发展改革委《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》曾指出，“改革开放特别是党的十八大以来，县城建设日新月异，但新冠肺炎疫情暴露出县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项，综合承载能力和治理能力仍然较弱，对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足，与满足人民美好生活需要还有较大差距”。

国发〔2022〕2号文件里“以人为核心的新型城镇化”，也更多地强调“要素集聚能力”“大中小城市和小城镇协调发展”“基本公共服务同常住人口挂钩”“县城综合承载能力”等。

贵州提出，把盘州、威宁、仁怀、德江、赤水、松桃、兴仁、正安、独山、榕江10个重要区域性城市作为未来贵州新型城镇化空间格局的支点，将加快建设。支持晴隆、普安、长顺、罗甸、沿河、从江等发展空间受限的县城向用地条件较好的地方拓展。

趋势越来越明显——对于大多数县来说，无论是内生动力抑或其他，只有在城镇化高质量发展内涵上下真功夫，在承载力、带动力、竞争力上下狠劲、见实效，把自己长成“中心”、长成支点，县城城市化才可能实现更多的期待。

贵阳市观山湖区世纪金源商圈。观山湖区委宣传部供图

本网记者：彭奇伟

一审：罗亚楠

二审：李柏杉

三审：李蓓

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