西安新发展格局（怎样当好这个城市群）

6月17日，陕西省西安市西咸新区的陕西太合智能钻探有限公司，工人准备对智能定向钻机进行性能调试。图/新华社

西安，又迎利好。

7月22日，国家发改委正式公布《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》。方案明确，以西安都市圈建设为关键牵引，提升人口和经济集聚能力，增强城市群综合实力和整体竞争力，更好发挥对西北地区高质量发展的重要引领作用和我国向西开放的战略支撑作用。

这是继2018年出台的《关中平原城市群发展规划》，正式确立西安国家中心城市定位后，再一次提出要增强西安国家中心城市竞争力。

同时，方案也指出，关中平原城市群发展仍然面临不少突出问题，排在首位的便是中心城市对周边辐射带动不足，次级城市发展相对缓慢。

为此，这次方案也提出，要依托西安国家中心城市加快培育现代化都市圈，增强轴带上节点城市承载能力，提升城市群空间发展凝聚力。

无疑，西安如何提高辐射能力，当好城市群“群主”，事关整个关中平原城市群的发展。

利好频频

陕西作家贾平凹在《西安这座城》也写到，“整个西安城，充溢着中国历史的古意，表现的是一种东方的神秘，囫囵囵是一个旧的文物，又鲜活活是一个新的象。”

时代滚滚向前，发展永不停息。在城镇化的大潮下，西安的城市发展在保持古朴厚重的同时，现代化建设也是如火如荼地展开。

2018年《关中平原城市群发展规划》出台，标志着关中平原城市群发展上升为国家战略。该方案对于西安最大的利好便是正式确立西安国家中心城市定位。作为关中城市群的核心，西安顺利跻身为第九个国家中心城市，从那之后，国家中心城市至今没有再扩容。

当时便有分析指出，关中平原城市群拥有西北唯一的特大城市西安，是丝绸之路的核心引领区，是向西、向北方向贸易通道的战略支撑。

2021年7月，为了加快国家中心城市建设，提升西安作为中心城市的竞争力，陕西省将西咸新区直管区调整为西安市全面管理。

新京智库了解到，西咸新区882平方公里规划范围，划分为西咸新区直管区和西安（西咸新区）—咸阳共管区。过去十年间，西咸新区曾经历3次大的管理体制调整，从“省市共建，以市为主”到“省市共建，开发建设以省为主”，再到以西安代管为主，加上局部区域咸阳托管的模式。

这在当时被普遍解读为，随着西安市话语权和主导权的提升，西咸新区，特别是直管区，融入大西安的步伐将大大加速，这是争取西安都市圈建设获得国家支持的重要举措。

今年4月，《西安都市圈发展规划》获批，成为全国第5个国家级都市圈。其范围包括西安市全境，咸阳市、铜川市、渭南市的一部分，还有杨凌区，面积2.06万平方公里。

值得一提的是，《西安都市圈发展规划》中多次提及西安要发挥两个作用：发挥西安国家中心城市辐射带动作用、发挥西安龙头作用。具体而言，就是明确突出西安中心城市辐射带动作用，发挥其他中小城市比较优势，形成“一核、两轴、多组团”的发展空间格局。

加上此次国家发改委公布的《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》，意味着西安罕见地在近些年国家重大的政策文件中三次被点名，且都被赋予重大发展使命。

结合最新的方案内容不难看出，由于西安的作用尤其突出，关中平原城市群在未来相当长一段时间里，发展重点其实还是在西安及西安都市圈上。

6月21日，建设中的西安市红会医院高铁新城院区项目。图/新华社

经济首位度高，但辐射不足

相关经济理论认为：人口和资源不断向大城市特别是向中心城市聚集，是经济发展和社会进步的客观规律。

通过中心城市的强势发展带动周边城市乃至更大区域范围的较快发展，已经是当下区域经济发展的共识。

不过，西安对周边城市的辐射带动作用有限，而且城市群中的其他城市与西安发展差距较大，难以形成协同效应。

事实上，官方文件中也指出了这一问题。

2018年和2022年出台的两份文件在提及关中平原城市群的突出问题时，都将“中心城市辐射带动作用不足”摆在首位。

关中平原城市群地跨甘肃、陕西、山西3省11市（区），涉及西安、宝鸡、铜川、渭南、杨凌、商洛、天水、平凉、庆阳、运城、临汾等城市全境或部分地区。

据相关媒体的统计，2016年，城市群常住人口3863万人，GDP仅为1.59万亿元，分别占全国2.79%和2.14%。到2020年，常住人口、GDP分别增长至3887万人、2.2万亿元，两项指标占全国比重分别为2.75%和2.17%。

拿整个关中平原城市群来说，也急需西安发挥辐射带动作用。此前，在国家中心城市中，除了郑州以外，清一色是经济“十强”城市。西安仅排第24位，仍然跻身国家中心城市之列。整个关中平原城市中，只有西安一枝独秀。

从经济体量看，2021年，西安经济总量为10688.28亿元，刚过万亿，约占陕西全省GDP的35.87%，经济首位度在全国排第6。

在陕西省内，西安不仅领先第二名榆林市5000多亿元，更是第三名咸阳市（2581.32亿元）的4倍多。

若以关中平原城市群所涉及的11个市（区）整体计算，西安之外的其他10市（区）的经济总量为12237.97亿元，西安一市的经济体量是其他城市总量的87.3%，占11个市（区）经济总量的46.6%。

显然，从经济体量上看，西安已经达到“强中心”的水平。

不过在一些专家眼里，西安还没有那么强，距离国内一线城市有很大差距，更不用说跟国际一流城市相比。

正如中国商报曾指出的那样，2021年西安GDP首位度暴降2.4%后依旧高达35.9%，西安“一核独大”且能级不高，辐射带动作用不足的劣势凸显。

对于西安对周边的辐射带动能力为什么不强，上海交通大学城市科学研究院院长刘士林曾对媒体表示，作为中国四大古都之一，西安有非常辉煌的历史，但与上海、广州等海洋城市相比，在发展观念、功能形态、体制机制上相对封闭和保守，在城市治理体系和公共服务上，与现代化大都市相比也有一定差距。

刘士林认为，在成为国家中心城市之后，西安应瞄准规划中提出的“功能完备的城镇体系”，一方面在生态、社会和人文方面发挥好集聚、辐射和引领作用；另一方面也要迅速补上交通等方面的“短板”，尽快建成一个国际化的现代化大都市。

或许正是意识到自身的不足，2019年初，西安发布了《西安国家中心城市建设实施方案》，加码“强省会”，提出到2020年，户籍人口超过1200万，常住人口超过1500万，总量迈上万亿级台阶，在副省级城市中经济总量的排序提升至中位。

7月15日，西延高铁王家河特大桥施工现场。王家河特大桥位于陕西省铜川市王益区境内，全长1066米，为西延高铁全线重点控制性工程。图/新华社

交通成了关键

提高西安对周边的辐射能力，交通成了关键。

最新方案明确提出加速构建城市群对外运输大通道，到2025年基本建成“米”字形高铁网。其中特别提到要“加快西安至延安、西安至安康、西安至十堰等高铁建设，加快西渝高铁安康至重庆段、平凉至庆阳铁路等前期工作”。

新京智库梳理发现，以西安为圆心，辐射陕西省、连接28个市县的小“米”字形动车组出行网已经建成。不过，以西安为枢纽，覆盖整个关中平原城市群乃至全国的大“米”字形高铁网尚未建成。

在东西方向上，可以依托陇海铁路、连霍高速公路交通大通道，发挥西安对咸阳、渭南、杨凌等城市的带动作用。但是南北方向上，西安对较远的平凉、临汾等城市的辐射带动作用明显不足。

例如，铁路12306的数据显示，目前从西安到平凉的铁路仅有K字头的火车，时间需要5个多小时。西安到临汾也以D字头动车为主，时间需要两个多小时。

根据此前陕西省相关规划，未来陕西将形成大西安1小时通勤圈，关中城市群2小时城际圈，周边省会城市3小时辐射圈。

除了交通上要构筑“米”字形高铁网外，最新的方案也提出创新支撑的现代产业体系初步形成，城市间产业分工更加合理、协作效率大幅提升。

从都市圈层面看，西安周边的渭南、铜川等地已开始积极“入圈”。

拿距离西安高铁20分钟的渭南来说，产业协同上就提出“西安研发，渭南制造”。今年3月，渭南市第六届人民代表大会《政府工作报告》强调，推动“西渭融合”提速。

早在2017年2月，西渭融合就迈出了实质性的步伐。当时西安就与渭南签署《建设富阎产业合作园区框架协议》，标志着西渭一体化拉开帷幕。

值得关注的是，对西安来说，提高辐射能力不在于扩张，而是要“瘦身健体”。

西安市发展和改革委员会副主任冉红斌曾表示，西安作为关中平原城市群唯一特大型城市，长期以来城市功能过于集中，城市病难以消除，需要在都市圈更大范围进行全面统筹、科学布局，实现中心城市“瘦身健体”，疏解中心城区功能和人口，提升核心竞争力，带动周边兄弟城市实现同城化融合发展。

西安如何向外开枝散叶，这对于正在崛起的关中平原城市群来说，无疑更加值得关注。

撰稿/新京智库研究员 查志远

编辑/李潇潇

校对/刘军

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