库里南路虎底盘（中山地从哪里来）

从中山市南头镇到顺德区杏坛镇，往返32公里，这是程先生每日通勤路线。在中山小家电行业深耕十余年，去年5月，他随新公司搬去顺德区杏坛镇智富园工业城。程先生透露，若非南头、东凤、容桂等镇区的厂房紧俏，他的公司就不会专门到杏坛镇购买厂房。

在产业要素集中的中山北部镇区，工业用地紧张与产业升级发展的矛盾尤为凸显。不少中小企业也像程先生的公司那样，面临新的抉择。

在今年11月召开的中山市企业座谈会上，土地问题成为众多企业家提及次数最多的话题。而在每年的市委、市政府与企业家座谈会上，几乎都有大企业谈到增资扩产中土地问题难以落实的情况，是本“年年难念的经”。

中山没地了吗？中山地从哪里来？成为中山重振虎威、打开局面的重要考题。

1 中山没地了吗？

一个首要问题摆在这座城市面前：中山没地了吗？

统计数据显示，中山市土地总面积约1783平方公里，约占全省面积的0.99%，在全省地级以上市中排倒数第二。中山土地总体开发强度达38.78%，在全省仅次于深圳、东莞。从这一层面看，似乎土地已达瓶颈。

但分析细项，以2016年为例，中山全市人均建设用地规模210平方米，高出珠三角120平方米的平均水平；人均村庄用地462平方米，也超过全省243平方米的平均水平。另外，数据显示，2017年中山单位建设用地二三产业增加值平均值仅为珠三角平均值约六成。

与此同时，全市批而未供、未开发建设的闲置土地亦大量存在。中山产业用地似乎陷入一个怪象：一方面是用地紧张，导致一厂难求。另一方面，则是大量闲置却得不到盘活利用的厂房。

数据和现象之下，是中山发展的深层问题。

作为改革开放先行地区，中山城镇化、工业化发展迅速，形成了以乡镇企业为主的经济发展模式，专业镇发展成绩斐然。但同时，土地资源消耗过快，土地呈扩张式、碎片化发展，累积不少土地历史问题。

中山市自然资源局相关负责人介绍，珠三角城市发展之初以村镇企业居多，对厂房和土地集约利用要求较低；各镇区在过往专业镇建设中，土地管理利用方式粗放，早年为抢抓发展机遇未能通盘考虑用地规划；加之历史上存在土规、总规、控规“三规”不符等问题，致使大量低效土地未能及时得以盘活再利用。

中山实施市镇扁平化管理，过往土地管理以镇区为主导，一段时间内重发展轻监管，造成镇区土地管理不规范。另外，基层镇区依法管地，企业、农村依法用地意识比较薄弱，打擦边球，为了推动经济发展，出台一些与政策相抵触的“土政策”“土办法”。

历史问题不断积累，“减量规划”叠加“三规不符”，众多问题交织一起，导致新增用地报批不了、批而未供供不了地、闲置土地动工不了、项目落地难。

中国城市规划设计研究院原院长、中山市政府顾问李晓江在接受记者采访时，用“城镇化发展的上半场”描述上述发展方式。“这种方式可能会导致土地资源的过度使用和低效利用。”李晓江指出，在“城镇化发展的上半场”，以经济发展驱动，各镇（区）土地供给积极性高，会产生过量供给问题，在后期形成一些低效、闲置用地。另一方面，各镇（区）在各自所属区域内规划使用土地，用地“遍地开花”，但规模和品质都较为有限。

2 从强化统筹要土地

推动机构改革成立自然资源五个分局

11月25日，中山市自然资源局第二分局正式对外办公运作。在这之前，中山市自然资源局一至五分局已经挂牌成立。

机构成立的背后，有着更深层次的考量：设置五个组团分局，以组团为单位统筹大片区规划和镇区产业布局，强化自然资源的宏观调控和规范管理。

“三规不合一、城镇两张皮”是中山长期以来面对的一大问题。这其中，与当时土地规划和管理镇（区）各自为战、缺乏统筹有关。

以往中山土地资源管理以镇区为单位，国土、规划管理职能相分离，土地管理的约束力和规划统筹管理能力相对不足。同时，作为各类规划的编制和实施主体，镇区过往对规划的严肃性和权威性认识不够，规划跟着项目走，各类规划衔接不够、互相冲突，致使全市资源统筹力度不强。

为打破镇域管理的局限，结合组团式发展战略，中山整合原国土、规划分局的管理职能，设置自然资源五个分局。

由此，中山自然资源基层管理体制由原先的“市局—单一分局—单一镇区”模式，变为“市局—组团分局—多镇区”模式。改革后的机构实施自上而下的垂直管理，相较以往更加独立于镇区；同时，能整合国土和规划职能，以组团片区为单位，统筹资源管理。

“以前各镇区的土地管理和规划是较为独立割裂，组团分局成立后，要实现规划引领，统筹管理。”中山市自然资源局第一分局局长谭嘉航介绍，按照要求，组团分局承担有两项重要使命：一是实现自然资源资产的统一管理，统筹利用，有序发展。二是实现空间规划的统一管理，协调组团内镇区之间的空间规划编制。

中山市自然资源第五分局局长张广翔对此也有思考，在粤港澳大湾区背景下，以镇为单位进行竞争，能级不足。要进行资源上的整合、组团式管理。自然资源分局的成立，从资源管理和城市规划上率先统筹布局，不再是单一镇区的单打独斗，而是以组团片区进行规划的团体作战。

“以前‘单一分局—单一镇区’的管理模式，往往没有充分考虑到片区发展的融合，整合后的分局实行组团片区式管理，在自然资源管理上也可以更加统筹科学布局。”张广翔说。

与此同时，镇区用地也将进一步受到规范。谭嘉航表示，以前“单一分局—单一镇区”模式下，土地部门受到镇区的影响较大。组团分局跳出镇区执行政策。各镇区作决策时，也要更加严谨慎重，符合规则。

通过加强自然资源与国土空间规划市级统筹，严格指标分配、供地管理，加强优质产业与土地资源的匹配，更好利用有限的土地资源，预防土地低效利用、土地闲置等浪费土地现象的发生。一次面向问题而进行的机构改革与制度探索，正在进行。

3 以规划治理拿空间

梳理出台超30项政策文件

土规、总规和控规“三规”不符，成为制约中山土地要素的重要问题。

2019年以来，中山开展国土规划专项整治，推动国土规划政策的废、改、立工作，截至目前梳理出台超30项管理办法和规定，全面实施国土规划全程监管，实现全市规划“一盘棋”，重塑自然资源管理新格局。

其中，出台《中山市控制性详细规划管理办法》等管理办法和规定，统一上收镇区规划编制权限，由市自然资源局统筹总体规划、专项规划、城市设计、控制性详细规划、村庄规划的编制管理。为全市国土空间开发和保护修复奠定了坚实的制度根基。

中山市自然资源局自然资源开发利用科相关负责人表示，近年来，中山市用地紧张制约了经济社会发展，为破解土地利用的瓶颈，亟须改进建设用地的管理模式，从优化土地资源要素配置入手，加强市级统筹，理顺各环节工作流程，最大限度地发挥土地经济和社会效益，促进土地节约集约利用。

今年6月，中山还出台了《中山市国有建设用地供应管理办法》，进一步强化实现用地全流程监管。从严格用地准入、科学设置用地出让条件、优化土地供应管理、强化供后跟踪监管，进一步完善“批、供、用”全流程监管联动机制，从源头上减少土地低效利用。

李晓江指出，全流程监管可以对土地使用进一步形成约束和管理。用具体明确的标准和办法，来推动土地的高效利用。“通过全流程监管，要把土地的管理和使用引导向一个更加正规化、高品质化的发展路径，把空间腾出来做好公共服务配套、吸引优质项目。这才是城镇化‘下半场’应有的逻辑。”李晓江说。

开展国土规划专项整治工作的同时，中山还做好“战略留白”，并为产业发展留出空间。中山市人民政府今年7月正式对外发布《中山市新型产业用地管理办法》（下称《办法》），提出“新型产业用地（M0）”概念，支持新型产业项目发展，为创新型企业发展和创新人才的空间需求提供用地保障。新型产业用地将在火炬开发区、翠亨新区、岐江新城、民众创新园等范围选取试点。

4 在盘活存量上做文章

分类处理历史遗留土地

在中山火炬开发区，占地2.5万平方米的中山港大道70号工业园内，创新创业团队正在焕然一新的厂房大楼开始新一天的忙碌。而在以前，这里是以化工以及制衣为主导的传统加工制造业产业园区。原厂房日渐破损，传统产业能耗大、污染重、产出低，10家传统低效低产企业年产值仅2000万元左右。

为加快园区改造升级，中山市张家边企业集团有限公司投资7000万元，分两期建设，打造成为集科技企业孵化器、众创空间、公共技术服务平台等一体的创新载体。经厂房翻新及拆旧建新后，预计可产生经济收益约10亿元。

近年来，“三旧”改造成为中山城市更新的主要抓手，向存量要增量，成为走向高质量发展的一致共识。

2019年来，中山连续出台多个政策性土地管理文件，包括《中山市人民政府关于推进旧厂房改造促进高质量发展的实施意见》《中山市闲置土地处置实施细则》等，推动土地盘活利用，分类处理历史遗留土地，向存量土地要发展、要效益。

其中，《中山市闲置土地处置实施细则》针对闲置土地处置中存在的问题，明确了分类处理、多途径盘活利用的措施，加快推动闲置土地开发建设。建立处置监管联动机制，通过对涉嫌闲置土地综合采用限制办理抵押登记、变更登记、转移登记、施工报建和竣工验收手续等措施，倒逼土地使用权人和督促属地镇区政府配合开展闲置土地处置工作，让闲置土地“动”起来。

随着政策相继出台，中山多个镇区开始借力拆旧建新消化闲置厂房，为发展腾拓空间，促进产业转型升级。以三角镇为例，2019年上半年，该镇共盘活10万平方米厂房，在此基础上引入6家先进制造和高端装备制造企业，直接拉动工业投资3亿元，预计产值和税收分别可达7.1亿元、5500万元。

与此同时，中山还推出《中山市国有协议出让建设用地调整容积率补缴土地出让金暂行办法》，创新提出以“上网竞价”的方式“公平公正公开”地核定补缴土地出让金。

中山市自然资源局规划地区一科相关负责人表示，由于历史原因，中山市有较多历史出让的国有建设用地无约定容积率或约定的容积率过低，这部分用地按当前容积率开发建设无法有效实施规划，导致土地资源粗放利用。

政策出台其目的一是引入市场竞争机制，以上网竞价的方式核定补缴土地出让金，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用以及政府引导的作用；二是完善对调整容积率补缴土地出让金的管理，改变过去容积率“随意调整”的情况。严格规划条件变更，更加有效实施规划，实现最大效益。

【采写】吴帆 雷海泉

【摄影】叶志文 资料图片

【作者】 吴帆；叶志文；雷海泉

【来源】 南方报业传媒集团南方 客户端

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