撤县设市一般好久批复（关于现有7个地区全部撤地设市后地级建制市应如何命名的研究分析）

目前我国行政区划结构为省级(省、自治区、直辖市、新疆兵团)→地级(地区、地级市、盟、自治州)→县级(县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗、林区、特区、兵团的农牧团场)→乡级(镇、街道、苏木、县辖区即区公所)，“省级”是因为占多数的“省”这一主体而命名的，“地级”是因为曾经占多数的“地区”这一主体而命名的，“县级”是因为占多数的“县”这一主体命名的，“乡级”是因为曾经占多数的“乡”这一主体而命名的。随着撤地区设地级市步伐的加快，我国曾经占绝大多数的“地区”已经减少到了目前只有7个(内蒙古自治区的“盟”也是地区，这是地区在内蒙古自治区的民族特殊命名)，而目前这7个地区(新疆自治区的喀什地区、和田地区、阿克苏地区、阿勒泰地区、塔城地区，西藏自治区的阿里地区，黑龙江省的大兴安岭地区)正在加快撤地设市步伐，不久的将来“地区”这一历史上曾经占据主导地位的地级行政区将从我国“消失”了。到了那一天，介于直辖市与县级市之间的市叫什么好？再叫地级市显然就不合适了，这个看似简单的问题，其实却相当不好回答。而这个问题又是我们的工作和生活中难以回避的问题，必须切实加以解决。

一、没有了地区，还能叫地级市吗？

1983年党中央、国务院批准在全国试行市领导县体制以后，二级政区单位逐步由虚变实，即由以“虚”的地区为主，变成了以“实”的地级市（含副省级城市，下同）为主。特别是1999年1月5日中共中央、国务院下发《关于地方政府机构改革的意见》（中发〔1999〕2号），提出逐步撤销地区建制后，地区退出历史舞台已成不可逆转之势。经过30多年几轮大规模改革后，地区从曾经的170个减到2021年底的7个，其中西藏自治区1个（阿里地区）、新疆维吾尔自治区5个（喀什地区、和田地区、阿克苏地区、塔城地区、阿勒泰地区）、黑龙江省1个（大兴安岭地区），另外还有内蒙古自治区的3个盟，盟的性质与地区一致。而目前全国的地级市已多达293个，设区的地级市289个，不设区的地级市4个（甘肃省嘉峪关市、海南省儋州市、广东省东莞市和中山市）。可以预见，在不久的将来，新疆的喀什地区、和田地区、阿克苏地区、塔城地区、阿勒泰地区和西藏自治区的阿里地区肯定会陆续撤地设地级市，最终可能就剩一个黑龙江省的大兴安岭地区，“地区”在绝大部分省区将成为历史名词。

过去，由于除内蒙古自治区外（内蒙古自治区的地区叫作“盟”，县叫作“旗”，乡叫“苏木”，村叫“嘎查”）的其他省区都是地、市并存，而且地区是二级政区单位的主体（尽管是虚的一级），所以就将介于省与县之间的市称为地级市，以示与其他层次的市相区别；于是就有了“地厅级单位”、“地厅级干部”等术语。同样，之所以有“省部级”、“副省级城市”等概念，是因为省是最高一级地方行政区域的主体，而自治区自治区、直辖市则仅处于从属地位；之所以有“县级市”、“县处级”等概念，也是因为县是第三级政区单位的主体。如果没有省、县这两个参照标准，就不会有“省部级”、“县处级”之类的说法。如前所述，地区在绝大多数省份已经消失，其中江苏省的地区早在40年前就已不复存在，原来由地区管辖的县，现在都由市来领导。没有了地区，“地”当然就不能作为某一类城市或机构级别的参照标准，“皮之不存，毛将焉附”？然而令人费解的是，即使在早已不设地区的省份，地区仍然是衡量行政级别的参照标准，那些管县的市仍然被称为地级市，其四大家领导班子成员被称为地厅级干部。由于惯性的原因，人们现在还知道“地级”是怎么回事，但再过若干年地区慢慢被人遗忘后，如果还是将比县级市高一级的市叫作“地级市”，还是“地”、“厅”并用，岂不有让人坠入云雾之感，就像城镇规划君何这样80年代以后出生的年轻人不知“专区”、“公社”、“大队”为何物一样。

二、不叫地级市，还能叫什么？

叫“较大的市”。《宪法》、《地方组织法》、《立法法》等法律都出现了“较大的市”的概念，但三部法律对此却做出了三种不同的界定。按照《宪法》第30条规定，“直辖市和较大的市分为区、县”，反过来说，除直辖市以外，凡是设有区、县的市就是较大的市。但随着地改市的全面推行，很多设区管县的市却是人口尚不到10万人的小城市，比如三沙市、山南市、林芝市、那曲市等地级市。称这样的市为较大的市，显然是名不副实。按照《地方组织法》的规定，较大的市是专指经国务院批准、拥有与省会（自治区首府）城市相同的地方性法规和规章制定权的城市，这样的城市有唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、重庆（以上为1984年批准，其中重庆已升格为直辖市）、宁波（1988年批准）、淄博、邯郸、本溪（以上为1992年批准）、徐州、苏州（以上为1993年批准）。按照《立法法》的规定，较大的市是指所有有权制定地方性法规和规章的市，包括省、自治区人民政府所在地的市27个，经济特区所在地的市4个，经国务院批准的较大的市18个（目前所有设区的市都有立法权了）。可见，关于什么是“较大的市”，《宪法》与《地方组织法》、《立法法》的规定相去甚远。

叫设区的市？《地方组织法》和《中国共产党章程》就是将直辖市以外的市分为“设区的市”和“不设区的市”。但设区的市并非都是地级，直辖市都设区，有些地级市如东莞、中山、儋州、嘉峪关并没有设区（又叫直筒子市）。也就是说，不能将是否设区作为区别市的行政层级的标准。叫省（自治区）辖市？如《人民法院组织法》就规定“省、自治区辖市”设中级人民法院，《人民检察院组织法》则规定“省辖市”设与省级人民检察院分院（如地区分院）平级的人民检察院。但县级市特别是地级市代管的县级市又何尝不是省（自治区）辖市。湖北等省将省直辖的县级市如仙桃、天门、潜江称为省直管市，但“省管”与“省辖”又有什么区别呢，有些省为了回避已是子虚乌有的地区，尽量不用“地”来代表级别。如湖南、四川等省把地级市与自治州并称为各市州，但县级市难道不是“市”吗？河北、江苏等省省委发文所称“各市委”，并不包括县级市的市委，而仅指省直辖的各市市委。

可见，“较大的市”、“设区的市”、“省（自治区）辖市”都难以准确反映“地级市”的内涵。也正因如此，中央一些文件仍经常出现“省地两级党委、政府”、“地县两级党委、政府”这样的提法。如《中国共产党中央纪律检查委员会第五次全体会议公报》就有“地（市）、县（市）党委、政府领导班子”的提法，《党政领导干部选拔任用工作条例》则有“市（地）、县（市）党委、政府领导班子”的提法。这里的“地”无疑是指地级市，因为地区不设政府，只设省政府的派出机关——行政公署。尽管明知这样的表述不准确，却又不能用“省、市两级”来代替，因为市有多种级别。可见，地区与行政级别，真是“剪不断，理还乱”。给原来的地级市找到一个规范的替代名称何其难也。

三、走出困惑，必须改革行政区划体制

如何解决介于直辖市和县级市之间的市的具体名称问题，以及市管市、市管自治县、非法定行政区域名称大量存在等问题？最根本的办法就是改革现行行政区划体制。应按照依法治国基本方略的要求，尽快制定出台《中华人民共和国行政区划法》。《行政区划法》应体现精简效能、城乡分治的原则，确立三级行政管理体制，规范各级行政区域的通名，规定科学有效的设置标准及审批程序，合理划分各级各类行政区的事权，使之具有较强的可操作性。在有法可依的基础上，通过增省并县、撤市改州、城乡分治，达到规范行政区域设置，减少行政管理层次，使行政区划逐步趋向稳定的目的。

（一）增省（自治区、直辖市）并县。要减少中间层次，实现省区直管县市，省级行政区规模不能太大，县级行政区规模不能太小。在人口稠密、经济发展水平较高的东、中部地区，每个省区面积以8—12万平方公里为宜，人口以2000万—4000万为宜。为此，可将山东、河南、河北等省一分为二：以徐州为中心，包括苏、皖、豫、鲁边地区，设立淮海省；以齐齐哈尔为中心，包括黑龙江省黑河市、大兴安岭地区和内蒙古呼伦贝尔盟，设立嫩江省；以四川凉山彝族自治州和攀枝花市为基础，包括云南省丽江地区、迪庆州和部分彝区如楚雄彝族自治州，设立西昌彝族自治区等，或者以四川省甘孜州、阿坝州、凉山州和攀枝花市，云南省丽江地区、迪庆州，西藏自治区的昌都市组建恢复西康省；以湖南省怀化市为中心，组建包括湖南省怀化市、张家界市、湘西州、邵阳市西南部县市，贵州省黔东南州、铜仁市，重庆市秀山县、酉阳县、黔江区，湖北省恩施州的武陵省。

为更好地发挥大区级中心城市的辐射作用，适应特大城市发展的内在要求，可将深圳、青岛、大连、厦门、宁波、喀什等城市升格为直辖市。同时，山西、河北、陕西等省的县级行政区域明显偏小，应适当撤并这些省的总人口少于20万人的县，使平均每个县级政区管辖的人口由二、三十万提高到四、五十万。若将一级政区增加到50个左右（其中省、自治区40个左右），市、县总数控制在2000个左右，平均每个省（自治区）将直接管辖市、县50个左右。目前我国只有重庆直辖市和新疆兵团两个省级行政区完全实行省级直辖县市（新疆兵团为“新疆兵团—师市—团镇—连队”），而依重庆直辖市的经验看，这样的管理幅度是完全可行的。重庆市面积8.23万平方公里，七普总人口3205万，与一个中等省份差不多，成立直辖市后，先是撤销了万县、涪陵两地级市和黔江地区，设立万州、黔江两开发区并代管部分县，经过三年多的过渡，又撤销了两个开发区，所辖40个区、县、县级市均由重庆市直辖。既然重庆能成功地由四级管理体制转向三级管理体制，那么吉林省（面积18万平方公里，七普人口2407万，辖8地级市、1个自治州、20个县级市、16个县、3个自治县）、宁夏回族自治区（面积6.6万平方公里，人口720万，辖5个地级市、2个县级市、11个县）也完全可以不实行市管县体制，所属市、县均由省（区）直辖。在全国增省并县后，除新疆、西藏因辖境过于辽阔外，其他省区均可实行省区直管县市，从而从根本上减掉“地级”这个中间层次。

（二）撤市改州（或府）。主要是将广域型的地级市（不含县）改设为地域型政区—州或府，其行政级别与作为省级政府部门的厅相同，以后将用“州厅级”或“府厅级”取代“地厅级”的提法。一些市区规模较小的狭域型的地级市，可与其毗邻的、有历史渊源的县合并为州，如将广东潮州市（市区）与潮安区合并为潮安州，将阳江市（市区）与阳东区、阳西县合并为阳江州。少数由整县改设的规模较大、实力较强、城市化水平较高的县级市，如江苏省昆山市、江阴市、宜兴市，浙江省义乌市，河南省济源市，湖北省仙桃市，湖南省耒阳市、浏阳市，内蒙古自治区满洲里市，甘肃省敦煌市，青海省格尔木市，新疆维吾尔自治区库车市、奇台县（即将撤县设市）、莎车县（未来将撤县设市），四川省阆中市，贵州省仁怀市，吉林省梅河口市等可升格为州（或府）。实行州（府）制后，直辖市可辖州（府），如重庆直辖市所辖的万州区、黔江区可改为州建制。州县同为二级政区的主体，两者的主要区别在于州的规模较大，城市化水平较高。州（或府）、县分设实际上也满足了将县分等的要求。在实行省区直辖州（或府）、县、市后，应同时提高县的行政级别，使之与省级政府的直属局（副厅级）相同，比州（或府）低半级。

（三）城乡分治。即对原来的市进行遴选，只有同时具备下列三个条件的才能保留省辖市建制：一是市域面积1000平方公里以内（市域人口密度不到200人/平方公里的可适当放宽条件）；二是中心城区非农业人口在20万以上且占市域总人口30%以上；三是域建比（市域面积与城市建成区面积之比）不超过50%。根据城市规模，可将省辖市分为三个等级，副省级市、州级市（主要是原来狭域设置的市区规模较大的地级市）、县级市（主要是原来切块设置的县级市）。这三类城市虽级别有高低，但互不统属，均由省或自治区直辖。对于不符合上述条件的广域设置的地级市或县级市（如那曲市、呼伦贝尔市、哈密市、酒泉市、山南市、格尔木市等）则视情况改为州、县，同时设置州辖市和县辖市。

通过行政区划的上述改革，所谓“地级市”和“较大的市”、“设区的市”等让人无所适从的行政区划问题，便会迎刃而解。