深圳智慧城市建设的现状（回顾深圳智慧城市发展之路）

写在前面的话：

从1995年深圳市率先在全国建立市一级的信息化建设职能部门开始，伴随着改革开放的步伐和城市管理的升级，随着数字经济和互联网的技术变革，从电子政务到数字城市，从行业应用再到城市信息化一路走来，确立了新时期建设国家新型智慧城市标杆市的总目标。“十三五”规划紧紧围绕现代化国际化创新型城市发展定位，实现“两个一流” 发展愿景（即2018年建成全国一流，2020年建成世界一流。），坚持全市“一盘棋”、“一体化”建设原则，以提升民生服务和城市治理能力为重点，以体制机制创新为保障，在十三五期间将重点推进高速宽带网络工程、全面感知体系工程、城市大数据工程、智慧城市运行管理工程、智慧公共服务提升工程、智慧公共安全体系工程、智慧城市治理优化工程、智慧产业发展工程、网络安全保障工程、标准规范保障工程等十大工程，到2020年，实现“一图全面感知、一号走遍深圳、一键可知全局、一体运行联动、一站创新创业、一屏智享生活”的“六个一”发展目标，达到世界一流水平。努力实现科技让城市生活更美好。

深圳市正在进行十三五规划的中期评估。我们团队参与制定了深圳市十二五信息化专项规划，也曾经和民间智库一起讨论过中后期评估。当时遇到的问题应该仍然是未来发展中还会遇到的困扰，一些目标仍然受一定的局限未能实现。特别是建立深港双城的互动共享资源平台，更是随着粤港澳大湾区的启动而显得格外重要。2017年12月，香港特区政府公布了首份《香港智慧城市蓝图》，勾画了香港至2022年及以后的发展计划，涵盖智慧出行、智慧生活、智慧环境、智慧市民、智慧政府及智慧经济这六个主要范畴。其中，率先推进的三项基础建设，就包括为所有香港居民建立提供数码个人身份(eID)、实验安装400支智慧灯柱及开发建设新一代政府云端和大数据分析平台。这些和深圳十三五提出的“六个一”，和十二五阐释的深港合作“五个一样”都有很大的融合发展空间。前事之师，回顾和反思对今后的可持续发展应该有一定的借鉴。

引用一段本人在马洪基金会百人智库公众评议深圳市十二五规划论坛上的发言（2016年8月）

一直在思考怎么样评估十二五规划，也一直不知道从哪个角度切入。我想从三个方面来讨论，题目是“十二五”回顾、评估和反思。刚才杨勤代表讲到穿新鞋走老路，我想我这个可能是穿老鞋走新路，因为每隔五年就在在做规划，我们团队也做过“十一五”、“十二五”规划，现在还在做一些十三五规划的研究。深圳市“十二五”信息规划由我们这个团队做，与其说评估政府不如说是评估我们自己。当然，制定出来的规划执行得怎么样，这个是要评估政府的。我们是招标取得的课题，参与规划的前期研究、实地调研、研究报告和规划文本的撰写。参与规划本身的全过程中，过五关斩六将，从处长到局长再到分管的副秘书长，协商各部门到最后市长签发，政府公报发布，历时差不多一年时间。 所以我们这五年来当然很用心在关注规划的实施。

综观全过程，我觉得这中间有几个问题，一是政府做规划的出发点是什么？二是规划到底有什么用？在规划的法律性和政府工作程序化的情况下，这一点我们是穿老鞋走新路，但从制定过程的调研和确定目标、路径和实施模式上，我们是有所创新、有所突破、有所思考。

当时深圳市政府面临换届，新一届政府工作报告统筹五年，这是个很好的基础。信息化专项规划必须为完成政府的五年目标进行。为此拟定大纲集中力量在八个方面进行研究：指导思想、战略地位、发展目标，国际标杆城市、基础设施建设、现代信息服务业、信息技术（两化融合、物联网、智慧城市）和十二五核心目标。其中突出三个重大问题调研：一是国际标杆城市，深圳到底以什么样的标杆城市作为参照的标准；二是在核心的目标中提到重点和短板基础设施、现代信息服务业怎么布局；三是主体目标价值选择，也就是指导思想。课题从基础研究入手并贯穿到研究、咨询、编制规划中，始终把国际城市的标杆研究、研判、兄弟城市调研放在最重要，和深圳的现状、基础和社会资源放在一块，集中力量聚焦一个问题，政府的角色定位是什么？政府推进信息化的价值选择是什么？讨论中感觉到最大的障碍是体制的障碍和观念的障碍。深圳科技创新这么强，其实这个创新不完全是技术创新，最大的突破和难点是体制创新、是观念创新。经过几轮研究，最后给十二五信息化规划的指导思想是这样定义的：牢牢把握信息化覆盖经济社会发展全局的战略主题，更加突出信息化与工业化相融合，更加突出信息化与城市化相协调，更加突出信息化与国际化相促进，更加突出信息化与社会民生服务相适应，坚持创新驱动、应用拉动，实现信息化水平整体跃升，带动经济发展方式快速转变，促进社会和谐发展，推动深圳速度到深圳质量的跨越，支撑现代化、国际化先进城市建设。

我们把信息化当成经济社会全面发展的战略主题。更加突出信息化、工业化的结合。把握了热门的互联网趋势、信息化公共建设和宽带基础设施提升与服务计划。老百姓天天叫网费贵，我们抓住这一点，提出信息化已经不再是一个部门工作，而是经济社会发展全局的主题。我们有四个突出，突出信息化和工业化的主题，就是互联网 传统产业；突出信息化和城市化的相协调；建立现代化的城市；突出信息化和国际化相促进，要打通国际化平台；突出信息化和民生适应，获得社会全面发展和民生实惠。通过四个更加突出形成支撑创新的支点。

研究和编制十二五信息化规划的过程渗透了大量的调研：课题组征集到了深圳市所有部门和各区的计划，列席工工信部主持的15个计划单列市十二五信息化规划座谈会。深圳在总结“十一五”规划中电子政府做得非常好，但2008年深圳进行机构改革后，几乎摧毁了许多部门的信息化。比如说市场监督管理局几个局合并，原来的信息化是按照各部门做的，系统接不起来，要重新来。这是深圳十二五遇到的普遍性矛盾，几乎所有部门提交的规划都是要求新立项再投资，当时只有一个环保的系统不用重新来。环保信息化从规划立项到建设正好遇到深圳市信息化建设改革新措施。环境信息化的基础设备和软件支持都统一放在政府的信息中心。其他的部门都在叫“十二五”做新系统，电子政务要重新再来过，因为“十一五”建设庙拆了，菩萨到哪儿去了，重新建一个，这是很大的问题，并不是刚出现。我们曾经做过数字城市的研究，深圳的信息化投入很多，条件很好，但互不相通，到处是高峰，甚至互相封锁的东西。如果不组建共享平台，鸿沟很深，一牵手就都会掉到坑里。数字共享就非常有问题，更不要说做好服务了。以往城管要1个亿，气象要1个亿，交通要1个亿，所有信息化的建设在发改委批钱的时候大家都认为是自己部门得到的钱，信息化平台综合部门用不到，管不了。我从2004年开始关注深圳信息化资源共享机制，通过政协提案被政府采纳的办法之一。我们通过政协的提案要建立一个平台，最后解决一个问题，各部门各行业信息化在发改部门立项前一定要通过信息办专家评审，从共享共建的资源配置上考量，通过的方案把关，别人已经做的你可以共享，你做的也要拿出来共享，不重复建设。发改根据专家通过的建设方案立项。“十二五”布局我们基于这个案例说服各部门。

我们花了很大的力量组织团队，一定要找到国际标杆，提出新的发展模式。把美国、日本、韩国、新加坡、台湾、香港所有的信息化规划文本全部翻译了，这也是一般政府做规划少用的手段，完美调集了大学城约15位研究生团队翻译和编写综述，研究和寻找借鉴案例。这是很大的工程，但对后来的研究起到了积极的作用。这个前期研究工程下来，我们头脑清晰很多。在15个计划单列市开会的时候，深圳市汇报说我们刚刚得到国务院办公厅表彰的电子政务第一，我说这个第一和国际差很远。最后出现两个声音，有的领导说，深圳第一是做了大量创新领先得工作的，基础很好，不要摸黑。但工信部的杨学山副部长说，克科说的是对的，我们关门在做，自己评估，但和国外相差甚远。所以，我说“十一五”规划深圳已经做得很好，全国比不上我们，但实际我们真的很差，和国际上有很大的距离。关键是理念和目标的设定和评估的价值体系。

例如,美国施行宽带计划，宽带网络成为21世纪战略性基础设施。和一个世纪前的电力一样，宽带是经济增长、全球竞争以及更好生活方式的基础。它正在开创新兴产业，并为现有产业开辟着新的广阔前景。它正在改变我们教育子女、提供卫生保健、管理能源、确保公共安全、参政以及获取、组织和传播知识的方式。（《美国国家宽带战略》）。2010年7月1日起，芬兰把宽带接入权确认为公民基本权利之一，由此成为世界首个通过立法的形式，确认“宽带权”的国家。到2015年，芬兰所有民众均可享用100-Mbit/s的高速互联网接入。所以，一是国家战略、行业战略、老百姓的战略、社会发展的基础战略，不是部门战略、私有财产。二是我们一定要有公民权。

我们把翻译出来的各国的信息化资料进行地域分析、发展分析和优势国别特色分析。在地域上，北欧地区保持领先，丹麦、瑞典、芬兰、挪威和冰岛在各指数排名中排名靠前；北美地区紧随其后，美国和加拿大是信息化建设的领先国家，整体实力很强；亚洲地区表现不俗，韩国、新加坡、日本以及中国香港、中国台湾信息化建设居前列。在发展趋势上，信息化正在全方位、深层次地向经济社会各个领域渗透，融合态势明显；信息化已经被上升到国家竞争力、影响力和创新力的能力建设层面上来；以泛在社会、智慧地球为代表的理念，惠及全民成为信息化建设重要目标。几个典型国家信息化解读也很有参考价值。

新加坡开始做了好几个规划，从2005 年3 月开始酝酿新的国家信息战略规划“iN2015”，并且提出“iN2015”规划要由公民、政府和企业共同创造。主要内容可以归纳为“三个主题，四个战略，八个领域”。三个主题是：创新、整合、国际化。四大战略是对社会需求的预期和新加坡主要行业的经济目标为基础，利用信息技术提升新加坡的创新、整合和国际化的能力。通过信息技术最终让新加坡变成“一个智慧的国家，一个全球化的城市”。把社会需求放在一起，信息化放在一起，人才放在一起，普及和城市化放在一起，他做了一个方案和我们很想象，教育、金融、旅游、制造、信息、医疗、数字、媒体、政府，这个领域和全社会是一样的。

我们现在的信息化建设首先政府管理和机构改革中就出现了很多问题。深圳最早提政府管理和引导信息化建设，1995年有为书记就在深圳率先建立信息办，那是真正的信息化管理职能部门，当时的信息产业归运输局管。2001年机构改革设立的信息办是将重点放在做信息产业，2亿的软件产业资金等。2004年合并为科技与信息化局，但还是有高层领导希望保留信息办。2006年发现走不动，市委办说信息化、电子政务是必须有两办统筹办的，将信息办收回办公厅，变成办公厅的信息办。机构改革变成科技信息和工贸委员会，现在变成科技和信息化委员会还是两张皮。最后科技创新委独立，将信息化又放到经信委，这个变化不单单是政府管理体制的改革，实际是涉及到信息化建设和信息服务的价值认同和方向的把握。所以就出现很多问题，我们觉得体制问题和机构问题是我们最大的问题。

我们再看看台湾。也是把建设智慧化资讯基础、推动智慧化生活创新应用和落实文化创意与人才培育放在一起，推崇建设安心、便利、健康、人文的优质网路社会。 而我们，一谈到信息化就谈产业、做设备，抢地头，电信、联通和移动三座大山，在抢资源。

香港也很有意思，香港1998年开始做“数码21”资讯科技策略，三年咨询调整一次重点方向，1998年是教育信息化起步，第二个三年做的是社会公共服务信息化，第三个三年做的是政府工作信息化，第四个三年是社会共享信息化，第五个三年是数码共融知识型社会。现在在做数字城市和智慧城市的社会咨询。

日本信息化三级跳：E-Japan、U-Japan、I-Japan，也是差不多五年一个台阶。经历了逐步凸现电子化、社会化、以人为本的东西。陆健主任是从日本回来的，他说我们不能再走日本这种从技术到行业再到社会的摸索前进和层层否定的方式，既然我们看到了方向就应该一步到位。他甚至提出来我们可以把日本的本子翻成中文、填进去翻成我们的东西，去掉一部分就可以借鉴。实际上日本的信息化有一揽子的东西， “十二五” 规划有专家参与、社会参与，这个研究对制定规划会有提炼出一些基础的东西。

韩国不一样，韩国是垂直经济，他在里面更多的是讲他的自己产业。因为我们知道韩国的产业非常重要，他把信息技术和IT产业结合起来，韩国借助信息化建设提升国家经济实力，从创造价值的产业社会向以创造附加价值的信息与知识为源泉的知识经济社会转变。最终目的，除了应用信息技术为公众创造食衣住行娱乐等各方面无所不在的便利生活服务外，还希望扶植IT产业，发展新兴应用技术，强化产业优势与国家竞争力。韩国已成为世界公认的经济奇迹，进入“革新主导经济”阶段，人均GDP超过1.7万美元。这个和我们很相像。

而加拿大信息基础设施水平和信息化水平多年来一直处于世界领先水平。 信息基础设施和各种系统建设已达到很高水平，关注重点和着力点转向政府变革、公共服务、增强公众对政府的信任等方面。 就讲政府，讲政府所有的变革，客户为中心，电子化是改变政府运作的方式，而不是政府主导这样的东西变成他的工具。加快推进政府变革，重点引导政府的信息管理和信息技术团体发展，政府强调自省，归并、调整和更新信息政策、法规及标准。坚持“以客户为中心” 理念不变，强化公共服务（埃森哲评定最优）。重视电子商务和网络经济，推动电子商务的迅速普及和发展。逐步深入到政府变革，政府的自省与效能建设，加大公众对政府的信任，环境的改进和进一步完善等层面。

通过整个研究和思考过程，体现在十二五规划的指导思想是以国际先进城市为标杆，以社会经济发展需求为导向。以体制创新和技术创新为动力，加强信息基础设施建设和信息资源共建共享，推进区域信息化合作；以信息产业发展和技术应用为路径，推进“两化融合”，增强产业核心能力。以行业应用和社会服务为核心，以公民信息化能力建设为支撑。提升城市建设和管理水平，提高政府公共服务效率，改善市民信息化生活品质，增强深圳市在国际城市中的综合竞争力。

反思规划研究编制和实施中的问题，我们觉得至少目标是清楚了。在讨论的过程也有争论和权衡，很典型的有按规划文本形式引导研究的规划派，有按技术路线和国外模式借鉴定向的技术派，也有以政府信息化为电子政务派。基于这一点，我提出在三足鼎立之下，要拓宽思路搭一个四方麻将台。课题组提出在原有强化强势的平台上，打出公共需求、公众服务的牌。任何一个方向，规划、技术或政府都好，必须要有公共服务的责任和价值的取向态度。所以。在 “十二五”规划的研究编制中应该可以清楚地看到到处都有着公共服务和民生服务的要求，和惯性思维和传统体制特别是资源配置上的博弈。在规划实施过程中的确还在博弈和变化。主要出现两个大的问题，一是部门机构微调后，原来主持制定规划的大部制又变成了经信委，分管领导的意识占了主导，回到熟悉的政府圈子的工作方式，另起炉灶做了一批新的子规划，如：电子政务、智慧城市、宽带等等。尽管这中间很多内容是涵盖的，但是服务主体和价值导向是不同的。二是一些前瞻性的提法和措施没有抓手去推动落实，没有落地。“十一五”解决了电子政府服务的大平台的问题，“十二五”提出了政府及社会各个部门依托超算中心服务的思路。当时市政府主要领导提出明确要求，“十二五”期间各方面提出要立项项目必须编入十二五规划，凡是列入规划的项目要督察检查落实。但这一点就没有机制去实现。所以对照十二五规划，到底完成的怎么样，也希望大家关注。

科创委提出信息化是带动整个产业发展的基础。作为基础工程，在公共服务方面我们刻意提了几个点，比如：城市管网要求一致性，不要大家开肠破肚，共建共享城市基础设施，推光明模式；能不能为老百姓设立信息服务一费制，法国47法郎一户，保证基本的，我们现在手机、电信都在打，比方说80块钱基本费，带有线电视、宽带、WIFI、电话，保证基本量，超过可以加钱，老百姓每个人都应该有，现在交水电煤气没网络不行，学生做作业没有网络业不行，医院挂号预约没有网络也不行，这就成为公民权益和社会公共产品提供的民生公平问题了。作为基础保障，甚至可以按标准给以困难人群的补贴和社区服务的基础项目。最后，消除信息鸿沟是写进去了，但没办法做，各家通信巨头都在做市场，政府的作用没有体现。在十二五规划中，我们还特别提出深圳建设国际通讯枢纽目标上要有体现和突破。在“十一五”计划单列市座谈会上，成都和大连都提到了。大连做软件外包，和日韩形成了国际通道，深圳紧邻香港缺一直没有突破。成都说他们是内地，更有需要信息化国际出口。深圳说不提了，太麻烦，没有话事权。我们坚持写进去。

我们认为要开放思路，建立新机制，采取具体的措施，让深港和国际上的信息化要五个一样。那就是（1）像规划建设连接两地的跨界基础设施铁路、公路、桥梁一样规划建设信息基础设施(光钎、网络、无线基站等)；（2）像保障两地城市发展需要共同协商提供电力、煤气、水源、食品一样保障信息资源共享与供给（数据中心、服务器中心、呼叫中心）；（3）像满足公共社会需要协调发展教育、医疗、文化、社会保障一样满足日益增长的信息化服务 （信息内容、社会服务）；（4）像建立传统商业贸易自由市场秩序一样建立基于互联网的电子商务营商环境和平台（公平法则、知识产权、诚信）；（5）像建立两地资金人员物流往来通关便利一样建立信息资源互联网通讯双城便利的机制和渠道（互惠互利、资源共享、同城资源对接）。第二年前海争取到了国际信息通路试验区。一位领导马上发来短信说，你提的倡议国家落地了。

所以说，执政理念到底怎么样？为民、为未来的发展，体制改革怎么样？最大的障碍是体制改革，创新服务必须要解决我们落地的问题，公共利益最后要执行达成。

今天回顾和评价十二五政府工作，既然我们参与过，我们就更有体会。我们感到真正的创新不单单在于技术，更重要的是执政理念的创新、行政体制的创新、管理模式的创新。我们一直建议信息化建设的统筹和智慧城市的规划应该放在发改委，它不是技术的问题，而是方方面面的社会发展问题。提到医院预约挂号的问题、社保的问题、缴费的问题、交通的问题，停个车都要wifi，没wifi寸步难行。各区都在做无线WiFI，都是政府和三座大山在对赌这块，希望从老百姓出发，政府退到自己的位置上。或者是守住自己的位置，提供全面的信息化社会服务。

希望“十三五”深圳能够推三件事：一是国际通道，国际通道不通，深圳的国际化城市无从谈起；二是公民享受信息化服务的基本权益打包进户，一户一个包。老百姓一户一个钱，把有线电视、电话、网络等统筹都包进来，后台运营商去分。基本服务放在这里面，超过规定的基本流量可以另外加费，；三是信息化本身的公共服务，包括教育、医疗、社会、社保、文化、社区等，一定要以满足服务为第一要务。现在是两边在寻租，政府和盈利机构在寻租，不考虑有公共利益。能不能变成老百姓像进超市一样，让老百姓选优，让老百姓享受这一户一包的实惠。“十二五”规划是出来了，也完成了，但仍然需要在开思路、广纳言中加强老百姓知情权，获得提供全面好服务的享誉度。深圳财政可以学习香港澳门，结合深圳特色，向每一个居民住户派发信息红包。

回过头去看，深圳信息化建设很多突破性的，前瞻性的思路举措和其他领域一样，都是坚持改革开放，力排众议坚持下来的，也都基本被技术进步和市场容纳所验证。十二五短短五年，信息通信和互联网尤其是移动互联网带来的是革命性的变化，而这些变化关乎每个市民的日常工作生活。出行靠随叫随到的滴滴，出租车司机离开旧的体系；买菜不用带钱包微信支付即可，银联多年建起来的支付基础设施被绕过；银行在互联网金融冲击下也有了破冰的契机。科技总是以出乎我们意料的速度和方式在改变我们的经济社会，规划或许真的应该以更大的包容心，更多的打破固有的限制，消除创新过程中的障碍，为创新和市场建设一个公平公正的环境。

作者：张克科（原深圳市科技局副局长、深圳市科协原专职副主席，曾任深港产学研基地副主任兼深港发展研究院执行院长，深圳市决策咨询委员会委员，中电科新型智慧城市研究院首席顾问）

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