反垄断执法主体的职责（反垄断公益诉讼）

新修改的反垄断法于2022年8月1日正式实施。 （人民视觉/图）

新修改的反垄断法于2022年8月1日正式实施。近日，最高检也印发通知，要求积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼，对新修改的反垄断法增设的检察公益诉讼条款如何实施提出了具体要求。

反垄断检察公益诉讼条款是2019年启动反垄断修法以后，直到全国人大审议时才新增的条款，意义重大。修改后的反垄断法第60条规定：经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。

在我看来，反垄断民事公益诉讼不仅拓展了人民检察院的公益诉讼职能，而且将促进反垄断民事诉讼“提质增效”。反垄断民事公益诉讼还具有独特的规则体系，其有效实施尚需与其他反垄断参与主体构建衔接机制。

从“等内”向“等外”扩张

检察机关提起公益诉讼经历了从授权试点到法律确认普遍推行的过程。2015年7月1日，全国人大常委会授权最高检在部分地区开展公益诉讼试点工作。历经约两年试点后，2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议决定修改民事诉讼法和行政诉讼法，检察机关提起公益诉讼在制度层面正式确立。2018年12月，最高人民检察院内设机构改革落地，公益诉讼成为新时代“四大检察”业务之一。自此，公益诉讼成了人民检察院的重要职能。

由于公益诉讼是一项新的职能，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法一开始仅明确了4个法定领域：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让，但立法用“等”字保留了拓展扩大的空间。

最近几年，从“等内”领域向“等外”领域拓展越来越多。有些是通过全国人大的立法明确规定的，例如未成年人保护法、安全生产法、个人信息保护法将未成年人保护、安全生产、个人信息保护纳入检察公益诉讼领域。更多的是地方人大通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》来拓展公益诉讼的范围。

此次修改反垄断法，赋予检察机关提起反垄断民事公益诉讼的职能，进一步拓展了“等外”领域，但检察机关并没有提起反垄断行政公益诉讼的职能。

“提质增效”

反垄断法规定反垄断民事公益诉讼制度，与目前反垄断民事诉讼存在较大局限性也有很大关系。

至2021年，全国各级法院审结各类垄断民事案件共计893件，但最终判决损害赔偿的案件可能只有8件，成功率非常低。

从反垄断民事诉讼类型来看，绝大部分案件是原告直接向法院提起民事诉讼（反垄断直接诉讼），还有少量案件是原告在反垄断执法机构认定构成垄断行为的处理决定发生法律效力后向法院提起民事诉讼（反垄断跟随诉讼）。

这种诉讼状况与国外形成鲜明的反差。在美国，约有三分之二的反垄断案件是反垄断跟随诉讼。中国有据可查的反垄断跟随诉讼可能只有4件，而且基本上也以败诉告终。

上述情况反映出了中国反垄断民事诉讼中原告举证难、证明标准高、反垄断执法与司法不能有效衔接等问题，显示了我国反垄断民事诉讼质量不高，诉讼效果不明显的窘境，很多因垄断行为受到损害的消费者权益并没有得到有效保护。

为了促进反垄断民事诉讼“提质增效”，反垄断修法给出的方案之一是引入检察院提起民事公益诉讼制度。通过检察院提起反垄断民事公益诉讼可以在一定程度上解决企业或消费者单独提起反垄断诉讼存在的举证困难、诉讼成本高、赔偿激励不足和胜诉率低等问题。同时还可以借助反垄断民事公益诉讼制度加强原告方的诉讼力量，从而促进反垄断民事诉讼的全面发展。

独特的规则体系

中国反垄断民事公益诉讼的主体仅限于人民检察院，这与其他民事公益诉讼的主体较为多元有着很大的不同。

例如，个人信息保护公益诉讼的主体有人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织。在通常情况下，各级检察院均可以提起公益诉讼，但反垄断法明确规定只有设区的市级以上人民检察院才有权提起反垄断民事公益诉讼，这与反垄断法实施的高要求是吻合的。反垄断执法的要求更高，只有省一级的市场监管局才有反垄断执法权。

反垄断法设计的人民检察院提起的民事公益诉讼还有一个非常独特之处，人民检察院可以直接提起反垄断民事公益诉讼。而在其他民事公益诉讼中，法律规定的机关和有关组织、英雄烈士等的近亲属享有优先诉权，检察院只是补充提起。例如民事诉讼法第58条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。

通知明确要求人民检察院提起民事公益诉讼应重点关注互联网、公共事业、医药等民生保障领域，精准开展反垄断公益诉讼检察工作。

对于检察院而言，反垄断法是一个全新的领域，因此通知要求严格把握立案条件和审批程序，要准确理解适用反垄断法，严格把握反垄断公益诉讼的办案要求，同时要加强自身能力建设，系统学习反垄断法律规则体系。

需构建衔接机制

通知强调，要加强反垄断执法司法案例研究，健全反垄断执法与公益诉讼检察衔接机制，加强与法院的沟通协调，鼓励公众参与，自觉接受社会监督。这实际上是对反垄断民事公益诉讼的衔接机制提出了明确的要求。

检察院最为重要的是与反垄断执法机构建立公益诉讼检察衔接机制。一方面，检察院可以在反垄断执法基础上提起民事公益诉讼，这方面的空间特别大。实际上，所有反垄断案件均存在损害社会公共利益问题，但目前反垄断执法转化为民事诉讼的比例非常低，由检察机关提起反垄断民事公益诉讼可以在一定程度上解决案件转化率低的问题。

检察机关可以向反垄断执法机构调取证据材料，在一些重大法律争议问题上征求反垄断执法机构的意见。此外，人民检察院也可以独立提起反垄断民事公益诉讼。对于这种独立提起的反垄断民事公益诉讼案件，人民检察院应尽快告知反垄断执法机构，并寻求反垄断执法机构的支持。

人民检察院也要重视与人民法院之间建立衔接机制，加强与法院的沟通协调。检察机关独立提起的反垄断民事公益诉讼一旦胜诉，那么在裁判生效后，检察机关可以建议法院向反垄断执法机构发出司法建议。

此外，人民检察院还应与社会公众建立衔接机制。检察机关若要有效推动反垄断民事公益诉讼，应鼓励公众参与，建立畅通的举报机制和反馈机制。

（作者为浙江理工大学法政学院教授，国务院反垄断委员会专家咨询组成员，浙江省法学会竞争法学研究会会长）

王健