潍坊中院副院长（潍坊中院课题组）

论文摘要：近年来，工商行政登记案件呈增长趋势，案件的处理具有一定的疑难性和复杂性，通过对司法实践的实证分析，可以发现此类案件呈现出案件数量增长、案件协商处理效果好、判决以撤销登记行为为主等特点。案件审理中面临登记机关审查义务的判断标准不一，对民事关联问题的审查处理难，裁判方式选择难，赔偿标准模糊等问题。从微观上分析，案件的争议焦点集中于原告主体资格的认定、起诉期限的把握、公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章、申请材料虚假为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为及身份被冒用者以身份被冒用为由申请撤销工商登记等方面。完善工商行政登记，预防纠纷发生，从司法审查维度，可以完善案例指导制度，明晰工商行政登记案件的司法审标准，统一裁判尺度，兼顾效率与公平，构建有效的权利救济体系。从行政管理维度，应合理界定工商行政登记机关的审查义务，登记机关加强监管力度，有效发挥登记机关的纠错职能。从社会防范维度，应强化个人防风险意识和诚信机制，从源头上预防纠纷发生。

关键词：工商行政登记；审查标准；裁判方式

近年来，因申请人隐瞒真实情况或者提供虚假材料导致登记错误等原因引发行政诉讼的工商行政登记案件时有发生，该类案件成为法院行政案件新的增长点，案件审理中，涉及工商登记机关的审查义务、民行交叉等诸多法律问题，也涉及当事人和有关债权人利益的保护等问题，法院在审理中面临诸多困惑。本文拟以W市法院审理的工商行政登记案件为样本，结合中国裁判文书网公布的相关裁判文书，通过对案件的梳理，厘清该类案件所反映出的审理难题、社会管理及权利救济等方面存在的问题，进而提出相应的解决对策，以期实现有效化解矛盾纠纷、从源头上减少此类纠纷发生的良好效果。

一、实证调研——工商行政登记案件审理情况及特点

（一）整体情况分析

以W市自2015年至2019年审理的工商行政登记案件为例。

1、年份分布情况

根据案件的年份分布情况可以看出，工商行政登记案件数量各年度分布不均衡，2016年后案件呈现逐年增长的趋势，每年以2-3件的数量增加。

2、程序分布情况、

根据案件审判程序的分析，绝大多数的工商行政登记案件在一审程序中解决，二审、再审的案件数量较少。

3、裁判结果分析

一审裁判结果

通过对一审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下撤回起诉的有14件，占比为45%，撤销行政行为10件，占比为32%。

二审裁判结果

通过对二审裁判结果的可视化分析可以看出，当前工商行政登记案件二审维持原判的占多数，改判数量较少。

（二）主要特点

1、案件数量呈现增长趋势

透过审判数据的分析，该类案件2016年后呈现逐年增长的趋势，从2019年的受案数量来看，该类案件数量大增。分析此类案件增长的原因，一是《中华人民共和国公司登记管理条例》第二次修订后，新资本制度下，对于登记机关登记材料的审查义务规定为形式审查，放宽了市场主体准入，但因相关配套制度不健全，有许多不法分子利用制度漏洞，为实现非法利益，利用他人信息登记注册公司，身份被冒用者发现后，提起诉讼，导致案件数量增多。二是部分当事人利用登记制度不完善，为与公司债务相脱离，恶意提起诉讼，逃避本应承担的法律责任。

2、案件协商处理效果好

对于该类案件，为及时有效的化解矛盾纠纷，法院在处理的过程中坚持依法裁判和协调化解相结合的原则，在查清事实、分清是非、合法自愿的前提下，依法开展协调和解工作，促进行政争议实质性化解。对于进入法院审理程序的案件，针对登记材料虚假的情况，积极协调工商登记机关自行纠错，撤销错误登记后，原告自愿撤诉。目前进入法院审理的案件中，约有45%的案件通过协调化解，有效化解了矛盾纠纷，并极大的节约了司法资源，降低了当事人诉累，实现了法律效果和社会效果的统一。

3、判决以撤销登记行为为主

2015年至2019年，W法院受理的31件工商行政登记案件中，判决撤销行政登记10件，占案件总数的32%，除去尚未审结，准予撤销和驳回起诉、不予立案等情形，判决结果几乎都为撤销被诉行政登记。在审理中发现被诉行政登记行为基本存在以下应予撤销的情形：一是通过笔迹鉴定能够确定登记材料中的签名并非本人所签；二是当事人能够证明存在身份证丢失等情形；三是公司未在注册地开展经营活动，有些注册地址虚假；四是股东对于股东会会议记录不知情；五是代理公司代为签字提交材料，当事人本人不知情等。对此，登记机关多主张已尽到了法定的形式审查义务，登记行为合法。而法院判决倾向认为，根据不真实的申请材料而作出的登记行为，不因履行了形式审查义务而具有正确性，登记缺乏事实根据，应依法予以撤销。

二、问题凸显——工商行政登记案件审理中的困境

（一）登记机关审查义务的判断标准不一

理论界和实务界对工商登记机关在办理工商登记过程中应承担何种审查义务，存在不同的观点和认识，主要有形式审查说、实质审查说、审慎审查说、法定条件审查说等。另外，理论上有观点认为，工商行政案件审理中对于登记机关审查义务的判断，取决于登记行为的性质属于行政许可还是行政确认。设立与注销登记属于强制性登记的行政许可行为，变更登记与备案登记属于不产生强制效力的宣示性登记的准行政行为，应当针对不同性质的行为分别给予司法救济。对于设立和注销登记，除形式审查外，还要对发生登记的基础事由进行审查，只有基础事由合乎法律规定才能进行登记。对于变更与备案登记，主要进行形式审查。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》提到登记时应尽到审慎审查义务，但审慎审查义务的规定，仅仅是原则性规定，无法给予裁判者明确的指引。由于对登记机关的审查义务存在不同的观点，审判实践中出现了不同的司法审查标准。例如原告同大公司及原告新昌公司诉某市场监督管理局工商行政登记案，法院判决认为“公司登记机关对公司登记申请的审查采取以形式性审查为主，必要时辅以实质性审查的原则”。从全国范围来看，登记机关审查义务的判断标准不一，有些判决中采用形式审查标准，例如在上诉人赵某因与被上诉人省工商局工商行政登记案中，法院判决认为“根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《企业登记程序规定》第九条及《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》规定:……尊重市场主体民事权利,工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。”有些判决则采用审慎审查义务，认为不仅审查申报材料是否完备并符合法定形式，而且应以行政法一般原则中的合理行政原则为依据，以登记机关判断与识别能力为限度、在专业范围内对申报材料中的签字盖章等内容的真实性负审查责任。有些表述为应进行真实性及合法性的实质性审查。在新都公司诉景德镇市商务局、景德镇市监局、杨杰股权转让许可和股权、法定代表人变更登记一案中，最高人民法院的判决书中提出了法定条件审查说，认为“所谓法定条件审查说，主要是指公司登记机关根据《中华人民共和国公司法》和《公司登记条例》等法律法规的规定，审查相关主体的变更登记申请，如申请人提供的书面材料能够成立，不存在表面上不符合规定之处，则予以变更登记；相反，如申请人提供的书面申请材料存有疑点或者不能确定，则不予变更登记。”登记机关的审查义务在一定程度上决定了司法审查标准，登记机关审查义务的争议，使得司法审查的判断标准也变得模糊。

（二）对民事关联问题的审查处理难

工商行政登记案件审理中往往涉及股东会决议的效力等民事法律关系的认定问题。当事人若以民事权利不真实为由要求撤销工商登记，行政诉讼中面临民事关联问题如何审查处理的问题。对于这一问题，有观点认为，工商登记行政诉讼中是否可以审查民事问题，取决于登记行为的性质是行政许可还是行政确认。行政许可性质的行政登记是设权行为，企业法人设立、注销登记属于行政许可性质的登记，根据行政许可法的有关规定，此类登记的审查应采用实质审查，行政确认性质的行政登记是对既有法律关系的记载和加强，产生公示公信的效力，例如企业的变更登记等。行政确认性质的行政登记登记机关只负有形式审查义务，申请材料的真实性由申请人负责。但有不同观点认为，对登记的司法审查应当回归法律规定本身，主观上不宜对变更登记和设立、注销登记的审查尺度有所区别。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》提出利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。对于民事关联问题的审查处理模式，目前多数观点认为，通过民事诉讼解决彼此间的权益纠纷似为最佳选择。但也有观点认为，可以根据新《行政诉讼法》第六十一条的规定，一并解决民事争议，但因相关制度设计依然不到位，如何审查处理仍在探索。

（三）裁判方式选择顾虑重重

对于使用虚假材料获取的工商登记，原则上应予以撤销。但行政行为一旦被撤销，不仅影响相对人的权益，可能会影响其他人的权益和社会公共利益，工商登记一旦被撤销，将会导致公司主体变更或消灭，而撤销公司注销登记，可能产生公司主体资格恢复的问题。法院有限的调查能力也难以排除原告恶意的情形，无疑令法院存在潜在风险。法院在判决时必须对登记行为可能影响的利害关系人加以考虑，导致判决方式的选择方面顾虑重重。对于用虚假材料申请工商登记的应当如何裁判，司法实践中存在不同的处理模式，一种是由法院直接予以撤销。W市法院在判决中多采纳了此种处理模式。另一种处理模式是由行政机关先行处理。当事人以身份证被盗用、名义被冒用、本人被“登记”为由要求撤销工商行政机关作出的公司登记，意图撇清自己与公司的关系，应当根据公司法的规定，先行申请工商机关调查处理。在工商机关不予处理或者当事人对工商机关的处理不服的，才可以通过行政复议或行政诉讼予以救济。另外裁判方式的选择不仅仅是一个法律问题，还涉及利益衡量问题。如果案件的裁判将导致不良的价值导向，或者损害善意第三人的利益，需要法院作出全面的衡量。正如最高法院在裁判文书中指出的那样：“人民法院在对公司变更登记案件作出裁判时，不能简单地作出肯定性或否定性的判决，必须全面考虑变更登记的具体内容、重要程度以及变更登记后的公司存续和经营情况等多种因素，灵活运用撤销判决、变更判决、驳回诉讼请求判决，既依法作出评判，又要兼顾公司的经营稳定和长远发展以及相关当事人的合法权益。”

（四）赔偿责任标准模糊

司法实践中，工商行政登记错误经常与申请人的过错彼此交织，给受害人造成财产损失，这种二者并无通谋的混合侵权情形恰恰是司法判断的难点。工商登记因申请而启动,登记错误的首要原因往往是申请人提供虚假材料而导致，登记申请人存有过错，应当承担责任。如果登记机构已经履行了必要的审查义务，但是由于登记申请人提供虚假材料，采取欺骗等手段还是会发生登记错误的情形。因此，过错的判断标准就在于登记机构是否尽到审慎的审查义务。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》指出因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误引起行政赔偿诉讼，登记机关与申请人恶意串通的，与申请人承担连带责任；登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；登记机关已尽审慎审查义务的，不承担赔偿责任。但过错的判断依据是登记机构的审慎审查义务，而审慎审查的具体标准有待厘定。关于工商登记机关承担多少赔偿责任问题，赔偿责任应承担全部责任抑或按份额承担，混合过错情况下登记机构是先承担还是补充承担存有争议，是否享有追偿权等问题都有待进一步理清。

三、微观分析——工商行政登记案件审理中争议焦点及裁判观点梳理

(一)原告与登记行为之间是否存在利害关系

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。判断是否具有利害关系，通常需要考虑以下两个因素：一是一般应当限于法律上的利害关系。只有公民、法人或者其他组织主张的权利是受法律保护的权利或利益，才可能与被诉行政行为建立利害关系，不是所有直接或间接与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人。二是当事人主张的这种法律上的权利或利益存在受被诉行政行为侵犯的可能性。在工商行政登记案件审理中,不少案件的争议焦点集中在原告与登记行为之间是否存在利害关系。例如, 在原告张某诉某市场监督管理局工商行政登记案中,2014年5月27日，坤恒公司因股东决议解散，申请公司注销登记，坤恒公司在申请材料中声明其公司债务已清理完毕，公司经清算后剩余财产为490276元按公司股东出资比例进行了分配。某市场监督管理局经审查后，认为该公司的注销登记申请符合注销条件，于2014年6月6日对该公司作出注销登记。原告张某认为其注销登记行为影响了其债权的实现，申请撤销该注销登记。一审认为，某市场监督管理局具有公司登记的行政主体资格，其对坤恒公司作出的注销登记行政行为，认定事实清楚、审查程序合法、适用法律法规正确，驳回张某的诉讼请求。二审认为，张某诉称与原坤恒公司存在债权债务关系，某市场监督管理局注销登记行为影响了其债权的实现，损害了其合法权益。张某所称的债权为一般债权，债权属于民事权益保护范围，行政行为并不会导致债权人债权的消失，债权的实现与行政行为也没有必然联系，故张某作为一般债权人不具有提起行政诉讼的主体资格。裁定驳回张某的起诉。课题组分析认为，二审结论正确,债权属于民事权益保护范围，一般债权人不具有原告主体资格。

(二)原告起诉是否超过法定的起诉期限

通常情况下,身份被冒用者对于工商行政登记机关作出的登记行为的内容一般不知情,因而关于起诉期限的审查判断，在目前而言主要依据《行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十五条的规定进行，从知道或者应当知道登记行为内容起不超过一年,若不知道行政行为内容的,自作出登记行为之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。在行政诉讼法修改之前，主要适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十二条，从知道或者应当知道登记行为内容起不超过两年,若不知道行政行为内容的,自作出登记行为之日起超过五年提起诉讼的,法院不予受理。例如，原告王某诉被告某市工商行政管理局工商行政登记一案，被告某市工商行政管理局在2005年3月核准登记中将原告登记为股东，原告于2017年2月23日提起行政诉讼，要求确认该工商登记行为无效。课题组分析认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“……其他案件自行政机关作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”本案原告的起诉已超过了五年的行政案件起诉期限，且无正当理由，应不予受理，依法应驳回原告的起诉。

（三）虚假签字是否导致登记行为被撤销

司法实践中，公司法定代表人、股东等多以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为。一般而言，申请登记材料中签字或者盖章虚假，不能体现公司登记中申请人的真实意思表示。对于公司登记行为应予以撤销。例如，在原告刘某诉某市场监督管理局工商行政登记案中，2019年3月，原告刘某得知自己被登记为潍坊市某商贸有限公司的法定代表人，为证明自己对公司登记注册事宜并不知情，原告申请对公司设立登记申请材料中“刘某”的签名进行笔迹鉴定，经鉴定“刘某”的签名笔迹与样本中原告书写的字迹不是同一人所写。原告以自己从未签过字及授权他人代为签字，从未参与经营为由，要求撤销被告某市场监督管理局将原告登记为公司法定代表人的行政行为。

课题组分析后认为，被告某市场监督管理局按照《企业登记程序规定》审查了涉案公司设立登记时提交的相关申请材料，履行了形式审查义务。但是司法鉴定意见书，能够证明潍坊市某商贸有限公司申请设立登记时提交的申请材料中“刘某”的签名并非原告本人所写，被告对此并无异议。现无证据证明涉案公司设立登记时，原告是知情的或事后予以认可。被告根据不真实的申请材料而作出的准予设立登记行为，不因被告履行了形式审查义务而具有正确性，被告作出的原告为公司法定代表人的登记行为，缺乏事实根据，应依法予以撤销。

但是在特定情况下，签字即使非本人所签，但事后存在追认或者其他行为，即使存在虚假签字或盖章的材料，也不必然导致登记行为被撤销。最高人民法院办公厅2012年关于印发《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的通知（法办〔2012〕62号）第一条第二款规定“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”据此，法院在司法审查中需要从是否明知、有无提出异议以及有无从事过相关的经营管理活动等方面，以相关的证据及行为来推定是否是相关当事人的真实意思表示。例如，在唐某诉某市场和质量监督管理局公司设立登记一案中，法院在判决书中认定，唐某提出其并未参与公司设立登记,在公司设立登记材料中,涉及其签字非本人所签的主张。结合本案涉及登记材料中的身份证复印件与唐某持有的身份证原件一致,而唐某的身份证原件一直由其保管,并未出借或曾丢失,及唐某作为该公司的法定代表人在银行开设公司账户及大额交易时,均须持法定代表人身份证原件才能办理,以及该公司的注册登记及经营情况等情形,可以认定唐某对该公司的设立是知情的。对于唐某要求撤销公司设立登记的请求，不予支持。

（四）身份被冒用是否导致登记错误

目前，因冒用他人身份信息引发的工商登记纠纷不在少数，干扰了正常的公司登记秩序，对于当事人能够提供身份证遗失证明且经鉴定相关材料并非当事人本人书写，经调查冒名登记事实清楚的，一般应当撤销登记。例如，2017年3月，刘某的身份证丢失，随即登报挂失。2017年5月刘某补领新的身份证。2018年12月，刘某得知已经丢失的身份证被冒用在被告某市场监督管理局处登记为某公司监事。之后，刘某的委托代理人曾与被告方电话联系反映该情况。刘某提起本案诉讼后，又向被告邮寄撤销监事登记的申请。对于该案件，课题组认为，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第三十四条以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款、《企业登记程序规定》第三条、第九条的规定，申请办理公司登记，申请人应当如实向登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。登记机关应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，根据法定条件和程序需要对申请材料的实质内容进行核实的，登记机关依法进行核查。本案中，被告按照《企业登记程序规定》审查了相关申请材料，履行了形式审查义务。但是，原告提供的其于2017年5月申领的身份证，能够证明申请人申请设立登记时提交的原告的身份证复印件系原告已经丢失的身份证，且当时原告已经申领了新的身份证。申请人向被告提供了不真实的监事身份信息。故被告根据不真实的申请材料而作出的准予设立登记行为，不因被告履行了形式审查义务而具有正确性，应撤销被告将原告登记为监事的行政行为。

另外，是否通知未参加诉讼的所有股东参加诉讼问题，因身份被冒用而申请鉴定的费用是否应有登记机关承担问题等，实践中也存在争议。对此课题组认为，行政诉讼中的第三人是与被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼或者同案件处理结果有利害关系，申请参加诉讼或法院依职权通知其参加诉讼的公民、法人或者其他组织。从解决争议的角度出发，人民法院应区分不同情况，可以追加与股权转让、股东资格等登记有法律上利害关系的股东作为第三人参加诉讼。案件审理结果对未起诉股东不会造成不利影响的，人民法院可以不追加其为第三人。对于鉴定费用，课题组分析认为，如果登记机关在审查中无过错，则鉴定费用不宜由登记机关承担，而应有提供虚假申请材料的责任者承担民事赔偿责任，应以通过民事途径解决。

四、宏观分析——完善工商行政登记、预防纠纷发生的路径思考

（一）司法审查维度

1、建立案例指导制度，明晰工商行政登记案件的司法审标准，统一裁判尺度

针对工商行政登记案件中存在争议的裁判标准、裁判方式以及赔偿责任问题，可以由最高人民法院根据《关于案例指导工作的规定》遴选案例，统一公布。同时建立法律信息库，把所有的指导性案例按照一定顺序，分门别类排列起来，法官、律师及当事人可以通过查询相应的指导性案例。

对于工商登记机关案件中登记机关的审查义务及赔偿责任的司法审查标准，课题组认为，判断登记机关对非法或虚假的登记承担何种责任，不是根据登记机关的审查义务是形式审查还是实质审查，而是看其是否尽到了应尽的审查义务或法律上的注意义务。如果从申请人提交的文件足以发现有关事实的非法或虚假而登记机关因疏忽大意未能发现或虽发现却未采取相应措施，对由此而作的错误登记，依法应予撤销且不能免除登记机关的过错责任。形式审查对登记机关而言，仍然需要对申请人提供的材料和工商备案的材料反映出的真实性、合法性负有审查义务，它的审查限度应该为在专业注意的尽可能范围内对材料真实性负责，至少应该从形式上排除虚假材料。包括应该审查当事人提交的材料形式、数量是否符合法律法规、公司章程的规定。当登记机关无法确认有关材料的真伪时，应当进一步核实或要求申请人进一步提供证据加以证实。对于因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据案件具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。

对进入诉讼程序的案件，在审查处理模式的选择上，基于效率与公平的考量，课题组认为，应运用法定条件审查模式对公司登记行政案件进行审查。一是登记机关必须对申请材料真实性进行审查；二是对申请材料真实性的审查首先是形式上的，即看是否存在表面上的不一致或错误之处；三是如果登记机关无法得出真实或虚假的结论，则需要进一步核实，申请人必须配合；四是登记机关无法得出是否真实结论的，可以不予变更登记。或者完善和补充材料后再提出申请；五是登记机关可以判断申请材料本身是否合法、有效，但对申请材料记载的内容是否合法、有效无法作出实质判断，只能是形式上的判断。对于工商登记行为的审查主要根据《中华人民共和国公司登记管理条例》等相应的行政实体法规范进行。在裁判方式的选择上，按照法益衡量的方法进行选择，主要是依据行政诉讼法的规定以及相关的实体法规范对登记机关作出登记行为所依据的证据、程序、权限、审查要求登记进行合法性审查。如果对登记机关苛加特别的注意义务，法官在裁判中应当对其理由及依据等进行充分的说理论证，对双方利益分歧进行衡量，最后得出合乎事实和逻辑的裁判结果。

对于工商登记案件中涉及的民行交叉问题，课题组认为，可以根据案件的不同情况，将案件分为行政争议为前提的案件和民事争议为前提的案件，进而选择先行行政诉讼还是民事诉讼。当事人在行政诉讼中申请一并解决民事争议的，根据行政诉讼法第六十一条的规定，可以一并审理。

2、兼顾效率与公平，构建有效的权利救济体系

目前，由于登记机关自我纠错机制不畅通，大量的工商行政登记纠纷涌入法院，这不利于纠纷的快速有效解决，也增加了法院的诉讼负担。笔者认为应当从兼顾效率与公平的角度，确立当事人权利的救济模式和司法审查模式。对于因登记材料虚假等引发的纠纷，由当事人先行申请工商机关调查处理，由登记机关自行纠错。对于登记机关的处理不服的，才能提起行政诉讼。通过成本更低、效率更高的行政途径实现权利救济，减轻诉累，节约司法资源。

（二）行政管理维度

1、工商行政登记机关履行审慎注意义务,提高登记履职效能

根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《企业登记程序规定》等法律规定，申请人应当如实提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责，登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。但审判实践中存在明知所登记的事项存在问题而进行登记，代理人代为办理登记事项情况下仅凭身份证复印件就作出核准登记，未审核提交材料的有效期限、未核对复印件与原件是否一致、签名明显不同情况下作出的核准登记等情形。例如原告陈某不服被告鹿城区市监局工商行政登记案法院判决指出“法定代表人、股东陈某的身份证系复印件，该复印件虽加盖有与原件核对无异章，但本次变更登记，陈某本人并未到场，而是由委托中介代理公司办理，被告未进一步核实陈某的身份，径直作出被诉变更登记，未尽到审慎审查义务。”上述情形的存在，都表明目前的登记制度有待进一步完善。随着国家治理能力和治理体系的进步和商事制度改革的深入，公共服务需求渐趋紧迫，行政管理扁平化趋势越发明显的现实背景下，基于公正与效率兼顾的考量，无论是形式审查还是实质审查均难以适用公司登记实践需要，登记机关应根据管理的需要对申请材料的实质内容进行审慎审核。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二条规定，登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。该条关于审慎审查义务的规定，主要是指公司登记机关在登记过程中存在重大过错，如已经有明显证据表明登记材料可能存在虚假，或非专业人员在不采取专业技术辨别的情况下也可发现疑问，而公司登记机关未采取进一步调查核实的措施导致错误登记等情况。上述座谈会纪要规定的审查模式应当成为登记机关在登记审查时遵循的工作方式，登记机关可以根据不同审核环节发生的违法问题,找准风险点,编制信息目录,明确审核的责任, 对直接影响定性的登记材料进行实质审查。一方面提高行政服务效能，另一面坐实、做细各项登记工作，实现公正与效率的统一。

2、登记机关加强监管力度，有效发挥登记机关的纠错职能

一是加强对中介机构的监管。鉴于许多虚假工商登记系通过中介工商代理机构完成，故登记机关对工商登记代理机构及相关代理人员应进行必要的监督管理。对代理机构及代理人员的资质进行审查，对违规的代理机构和代理人员，依法进行限制，从源头上预防虚假工商登记发生。

二是加强对身份信息的核查技术。目前，因身份证被冒用而产生的纠纷不在少数，登记机关在办理登记时应加强信息化技术的运用，与公安机关的居民身份信息系统联网，实现身份信息有效验证，最大限度防范冒用风险。

三是强化登记机关自我纠错职能。《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条规定：“提交虚假材料或者采用其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”可见，对通过虚假材料骗取公司登记的情形，登记机关具有自行纠错的职能，这也是登记机关的法定职责。然而司法实践中，登记机关认为究竟是当事人恶意提交虚假材料还是身份确实被冒用很难认定，故多数引导当事人提起诉讼，宁愿承担败诉后果，也不愿启动自行纠错程序。登记机关自行纠错职能职责的发挥，有利于登记机关及时发现管理漏洞和缺陷，也有利于当事人合法权益的维护。国家市场监督管理总局制定的《市场监督管理局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》要求，对于被冒用身份信息取得公司登记的人民群众，各级市场监管部门应积极应对负责。撤销冒名登记工作由作出该次登记决定的市场监管部门负责。登记机关发生过变更的，由现登记机关负责撤销。市场监管部门作为法定的企业登记机关应积极应对群众诉求，做好公示和调查工作，审慎做出撤销登记决定，强化信用惩戒。故此，登记机关应按照要求，依法自行纠错。

（三）社会防范维度

1、强化个人防风险意识

工商行政登记诉讼案件的增多，尤其是以虚假材料获取登记的案件占大多数，暴露出部分当事人法律意识淡薄，对个人身份信息不够重视，对于身份证丢失的风险意识不强，致使身份证被他人冒用注册公司。对签名真实性不重视，对报送虚假材料的法律后果缺乏重视，代办工商登记的中介机构代为签名现象普遍。由此导致可能导致诸多不利后果，根据公司法及有关法律规定，即使是虚假注册的公司一旦对外形成债务，在公司财产不足以清偿债务时，债权人可以主张未缴纳出资股东以及公司设立时的其他股东或者发起人在未缴出资范围内对公司债务承担连带清偿责任。故此，需要通过法治宣传教育等方式提高公民的法律意识，普及身份证件管理的有关知识，在身份证件丢失后，及时挂失，利用企业信用网查询相关信息，发现身份证被冒用或者发现在自己不知情的情况下，被办理了相关登记的及时维权，最大限度防范冒用风险。

2、强化诚信机制建设

通过工商行政登记审理，发现部分当事人诚信不足，利用现行登记制度的漏洞，为逃避法律制裁，采用借用他人身份证，以他人名义注册公司等方式，逃避可能出现的法律制裁。还有一些个人在公司经营不善的情况下，以登记材料不真实为由，逃避债务或者达到其他诉讼目的。诚实信用原则是市场主体所应遵守的一项基本原则，诚信的缺失增加了市场运行的成本，破坏了市场秩序。《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》提出：“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使遵法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。”结合我国公司法和公司登记制度的修改，工商登记机关应当及时完善工商登记的配套措施，建设市场主体的诚信信息公示系统，对于严格遵守诚实信用原则的申请人予以公示，并不断更新信用信息，产生持续的激励，借助于登记机关的登记与信用公示，使得诚信者获得良好的商业信誉。同时建设全国失信责任人名单。将冒名登记的直接责任人录入虚假登记责任人数据库， 进而对再次提交登记申请材料或者作为申请人的，进行严格审查，并可将所涉公司列入严重违法失信企业名单，实施信用惩戒。工商行政登记纠纷的处理关系市场效率和公正，该类纠纷的预防和治理需要部门间相互配合，技术手段和法律手段相结合，方能构建起全方位、多角度的治理体系，最终实现纠纷的源头化解。

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