民国市省制度是谁提出的（民国地方自治与联邦制运动失败的原因）

编者按：本文节选自本人硕士论文第三章节，下面我们就来说一说关于民国市省制度是谁提出的?我们一起去了解并探讨一下这个问题吧!

民国市省制度是谁提出的

编者按：本文节选自本人硕士论文第三章节

地方势力作为清末明初的一股政治力量，一直左右着国家的局势和走向，以“联省自治”运动为的代表的民国地方自治与联邦制运动，便是这股政治势力同中央势力博弈的集中反映。任何一种政治努力的尝试，都往往酝酿于一段长时间的社会变更中，爆发于民国9年到民国13年的联省自治运动，自然不可能是某一些政客的突发奇想；而最终在北伐浪潮中归于失败的这场运动，自然也不可能是莫名其妙地无端消亡。它们产生与失败都必定根植于一定的社会土壤，蕴藏在一定的历史轨迹之中。如今我们回头审视这一场联邦性质的自治运动，表面上看，是因为孙中山和国民党最终选择了一条中央集权的大一统路线，通过北伐战争和国民大革命的方式打败了各路军阀，同时摧毁了被西南军阀视为“护身符”的省自治和省宪法，因而导致联省自治运动失败，联邦运动亦归于尘嚣。显然，我们不应当带着这样一种“成王败寇”或者纯阶级斗争的眼光去认识这场运动，厘清导致其失败的一系列因素，以客观公正全面的态度去了解历史，才是一个理性的人应有的态度。

（一）传统的中央集权制度与地方自治土壤欠缺

中国拥有几千年的封建社会，但严格意义上来说，“封而建之”的国家结构只在商周出现过，自秦统一之后，中国一直是传统的中央集权制国家。虽然出现过国家分裂和藩镇割据，但那并不是现代意义上的地方自治。以汉末群雄割据和唐末藩镇割据为例，各个地方豪强或藩王完全不听中央号令，自行其是，虽然形式上仍属统一国家，但在事实上构成了一个又一个独立小国，而割据的目的，也并非实现地方自治，而是为了拥军自重以待有朝一日可以代替中央政府，行使集权。又以南北朝时期和北南宋时期的南北对立为例，南朝宋齐梁陈也好，北朝魏齐周也好，北宋与辽金也好，南宋与金蒙也好，彼此之间均是互相独立的国家，并没有互相隶属关系，不是中央与地方的关系，也就谈不上什么地方自治。因而我们可以看出，一直以来中国都没有出现过所谓的自治，更没有出现过联邦制结构的王朝。在中国历史上，但凡强大鼎盛时期，必是中央集权做的最好的时期，而一旦出现诸侯割据，则一定说明中央腐朽无能，国力衰弱，因而在中国人的词典中，中央政府强大、国家大一统往往等同于强盛，而所谓分治、自治则与分裂、衰弱无异了。中央集权的传统深深地烙刻在每一个政治家的心中，消灭各路军阀，统一中国，完成现代化建设和国家的富强，这种“千古一帝”式的丰功伟绩远比建设好一个省，努力为人民争取自治权利，实现民主宪政要有吸引力的多。因而我们可以发现，当一个政客在朝，必定大力推动中央集权，而当其在野，则呼吁地方自治。这种看似朝令夕改、前后不一的作风，其实同其政治目标的一脉相承的。故而当出现南北两个政府，两个国会，两个总统，双方都力主以武力解决统一诉求，处在南北夹击之中的联治各省，其处境也就可想而知了。

地方自治这种东西，本就是西方的一个舶来品。首先，从西方各国的发展路径来看，美国是以乡镇进为县，以诸县进为州，以十三州进为国家；德国的基础是建立在二十多个王公侯国和若干自由市之上；瑞士则以宗教上和地理上的许多自治团体所组合而成；英国则更是以其“乡镇自治”精神享誉世界。这种历史变迁规律使得欧美诸国的中央权力来源于地方的分割和授权，同时与生俱来一大批具备地方自治传统的公民。等到了基于种种因素考量不得不建立统一国家之时，地方自治制度反过来又成为维护这种传统，防止中央权力过分集中的利器。而中国的情况恰如梁启超所言：“昔虽为封建，而废绝已二千年，无复痕迹……欧美人之所谓完全自治机关，求诸我国，实渺不可得。” 中国一直以来都是统一的民族国家，政治传统从来都是自上而下，地方的权威和合法性来源于上一级的赋予，而不像美国那样是由各个地方拿出一点权力转让给中央政府。这种体制绵延数千年而不断，期间虽有亡国，却依旧显现出强大的生命力，这种生命力就来源于中华民族对于强大、统一国家的渴望。对于将欧美的地方自治习惯强行贯彻到中国，等于是在贸然地改弦更辙，其阻力不仅来自于中央政府，也将受到民间强大的阻力。正如同一些反对联邦论者说的，世界各国只见有独立政治实体在种种考量下组建中央政府的，却见不到像中国这样本已有中央政府，却反其道而行之，走一条南辕北辙、分而自弱的割据道路。 其次，从西方国家地方自治的来源上看，最早的地方自治源于古希腊时期的城邦制，处于地中海沿岸的民族一直以来是以商业立国，而商业催生出了许许多多的交易市场，这些交易市场逐渐演变为城邦；同样的，由于商业往来过程中所形成的的契约精神贯彻到政治中，古希腊式的城邦民主制度也应运而生。到了资产阶级革命时期，地方自治成了反对封建王权专制的有力武器，经济上取得统治地位的资产阶级需要在政治上获取更多的发言权，因为主张主权在民，认为在政治上应该由人民自行组织民意机关，处理与自身利益相关的事务。而中国压根就没有这种“新英格兰自治精神”的传统，换成了普天之下莫非王土的观念且深入人心。中国的所谓“封建”并非分封，其核心在于专制。以亲亲、尊尊等“礼”的儒家价值观构建出了自上而下的严格等级制度，国人的意识形态中，“服从”是第一位的，而“自主”则意味着大逆不道。这种近3000年的封建因素，想要在不到二十年的时间里通过一场运动就予以消解，这几乎是不可能的。因而熊月之指出：“清末到民国混乱的政局……封建因素一直是重要因素。” 故而我们可以看到，这种“先天不足”的地方自治，等到1923年国会恢复，宪法重开，让大众哪怕看到了一点点和平和宪政的曙光，舆论就立马转向了统一和集权一派。联省自治的论调除了在人民对于中央丧失信心，无论和战都解决不了国内时局时占据了一点上风之外，但凡时局有一丝好转，它在中央集权说面前就显得脆弱不堪，毫无还手之力了。其根源，就在于这几千年的专制传统，不仅让政客趋之若鹜，就连一般大众也都奉为至上。

（二）追求国家统一强盛与实现民主宪政之间的冲突

在中华民族的救亡图存事业中一直有两种声音，一种代表着追求民族国家统一强盛的声音，一种代表着追求自由民主宪政的声音。从前述对于中国传统政治习惯的分析我们可以看出，国家统一和强盛似乎是最大的正义，其余诸如自治、人权、宪政之类，都必须建立在统一强盛的基础之上。中国没有西方那种发达的商业文明，传统的农耕社会使得人民缺乏所谓契约精神或者对于自身权利的需求，吃饱饭才是头等大事，正所谓“饱暖思淫欲”，统一和安定的社会环境就如同“吃饱饭”一样，是谈其他问题的一切前提，而欲将统一抛至一边，先谈自治和宪政，无异于本末倒置。对于这一点，联治论者曾经给出解释，认为联省自治恰恰就是一场在为了达到统一以及和平的目标而奋斗的运动，胡适就说道，“打倒军阀割据的第一步是建设在省自治上面的联邦的统一。” 根据他的说法，联省自治可以达到消弭战祸，统一诸省，实现民权的作用。那么事实上是怎样呢？湖南省宪刚刚制定完成之，赵恒惕打着“援鄂”旗号，发动了湘鄂战争，却被吴佩孚打得狼狈而逃；浙江省宪尚未付出公决，江苏督军齐燮元与浙江督军卢永祥之间便发生了江浙战争，点燃了第二次直奉战争的硝烟；四川省宪法还没有进行实质审查，川省内部军阀混战再次爆发；广东省作为最被看好的联治之省，再加上陈炯明这样一位联省自治忠实拥护者，亦未能阻挡住孙中山和国民党北上的步伐。喧嚣一时的联邦论并没有改变战火纷飞的局面，百姓依旧看不到出路，联省自治对于人们最大的承诺化为泡影，怎能不为人所质疑？在这样一个以“完成国家统一”为最大正当性的国度，如果没有和平安宁的社会环境，民主宪政根本无法进行下去，所以一旦联治的统一路径被堵死，正当性的话语权丧失，其余的什么民权、自治就显得毫无吸引力了。

（三）军阀政治的两面性与其宪政品质的缺失

如果没有军阀的支持，联邦制运动或许根本发展不到联省自治这一步，而恰恰又因为联省自治是建立在军阀支持的基础上，就注定了它不可能走得太远。我们从南方几省发生省宪运动的直接因素上看，湖南省由于地处南北要冲，南方护法军政法与北京政府之间一旦爆发冲突，湖南不可避免地将遭到战祸侵袭，因而湖南宣布自治，居首位的出发点是自保，尤其是谭延闿希望通过自治的方式，保全它作为小军阀的利益；四川则是刘存厚、熊克武等将领在驱逐滇系势力之后，打着“川人自主”的旗号，为了不再受到外来军阀的染指，便宣布既不会同北京徐世昌政府有任何协定，也不愿附和广州孙中山的军政府，以达到军阀割据的目的；浙江都督卢永祥并非浙江人，自然不会打出“浙人治浙”的旗号，他在直皖战争皖系失败之后宣布自治，纯系应付时局的举动。作为皖系少数仅存的督军之一，在陕西陈树藩被北京免职之后，他难免会有种兔死狐悲物伤其类的感觉，因而在此种情形之下，发布“豪电”宣布自治，以对抗北京势力对于浙省的干涉。其他各省的自治运动，也多是受到以上几省宣布自主的鼓舞，再加上本省士绅阶层和知识界的煽动而进行。故而我们可以看出，中国的联邦制运动从一开始就为军阀的意志所左右，南方各位督军发现联省自治与他们的利益相符，便极力推动，北方中央政府的军阀发现联省自治冲击了作为全国唯一正统象征的北京政府，影响了他们武力统一、建立中央集权制的单一制国家的目标，便极力反对。至于究竟哪一种体制更适合于中国，哪一种体制更有利于增进民权，发扬民主，发挥经济上和生活上的活力，并非他们会去考虑、去比较的重点，这些东西往往是学者们一厢情愿的争执，其结论也仅停留在文稿上，压根不可能影响到当局者的判断。这种支持联省的出发点注定了军阀具有两面性:当运动有助于保护他们的利益之时，他们便会举起联治大旗，扛起宪法工具，鼓吹自治和民主；当运动发展到侵害他们的利益之时，他们便会举起大棒和枪炮，抬出强权和武力，鼓吹稳定和统一。宪政和自主被多数军阀玩弄于鼓掌之间，省宪法不过是他们取得自己维持地方统治的一个法理依据，真正愿意推动省自治建设的不过如陈炯明等寥寥无几。朱希祖就坦承：“故谈联省自知者，欲与军阀谋，无异于与虎谋皮。不特中央之军阀不足与谋，即各省之军阀亦岂足谋？” 陈旭麓则直指军阀本质“军阀统治的实质是实力之下的武治，它比寻常的封建统治带有更多的动乱性和黑暗性。” 中国共产党在1922年6月发表的《中共中央对于时局的主张》中更是直接否定了这种军阀控制下的联治：“中共反对的是封建军阀式的联省自治……这乃是联督自治不是联省自治；更不是联合卢永祥、张作霖几个封建式的军阀就可以冒称联省自治的，因为这种联省自治不但不能建设民主政治式的国家，并且是明目张胆为提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障。” 但是，我们不能如此简单地以阶级斗争的观念就对这场运动彻底推翻，也不能因此就将所有军阀完全否定。在民国时期的众多军阀中，大部分人都学习过西方的新思想、新制度，也认识到这些东西能够给中国所带来的财富和强大，但是他们毕竟是出源于中国传统专制思想，对于西方的东西只能知其皮毛，所谓民主和宪政的观念无法深入到血液中。他们中也有像吴佩孚、陈炯明、段祺瑞这样私德很好，下台之后一贫如洗，日本侵华时对于日军许以的高官厚禄能够一身正气严词拒绝，身后几无财产的人，但是，集权传统下的军阀天生就将是民主宪政的敌人，“只有茁除了军阀，宪政才会得以真正的生存” ，联邦制度运动也才有可能发展下去。

（四）民众基础的不足与权利文化的缺失

近代中国关于宪政与权利的思维是外源性的，来自西方的先进政治思维的确为中国一些知识精英所接受，但是从来没有在最广大的一般民众心中扎下根来。启蒙思想最早发端于康梁维新变法，但是这一场改良运动最直接的目的是希望在中国实行英国和日本式的君主议会制度，且主要是学习日本的实权君主制。其主要着力点在于制度设计层面，并没有进行大规模的宪政精神的普及，广大民众除了知道维新是在变祖宗之法，根本不清楚其代表着什么含义，更不知道什么“宪政”，什么“民权”；清末政府打着“仿形宪政”的旗号，在制度设计上甚至比康梁维新时候更加激进，但仍旧停留在制度的层面，没有认识到宪政的核心在于保障人权，而非仅仅搭一个空架子，因而得不到民众的支持。由于自身肤浅的认识，最终居然弄出了一个“皇族内阁”，实在是惹了世界立宪史上的大笑话；辛亥革命的最初动因是推翻满人的政府，赶跑皇帝制度，力求建设处一个共和体制的国家。胡春惠说过，“水准不高的一半国民，他们对政治上的觉悟是比较麻痹的，用温和的改良手段和主张，很难激发他们的共识，也很难刺戟他们的感情。” 那么我们看看激进的革命手段是不是就让一般民众觉悟开化了呢？我们看看《阿Q正传》就能得知，阿Q是未庄唯一听说并亲眼见过革命党的人，但也不知道是谁告诉他或者与生俱来的观念，“革命便是造反”，造反便是与他为难，城里杀革命党人，阿Q看后兴高采烈地向未庄的愚民炫耀：“咳，好看。杀革命党。唉，好看好看……”可见一般民众对于所谓革命仍是停留在改朝换代的思维上，认为革命就是要造当朝皇帝的反，自己当皇帝。因而这与自己又有什么关系呢？到了辛亥革命成功推翻满清政府，建立了中华民国，制定出一部饱受赞誉的《中华民国临时约法》，可是在这部良法中我们居然看不到任何关于人权保障的条款，看到的只是弥漫着的民族主义情绪。作为追求民主共和政治的革命本身而言，最最重要的不是改朝换代，而是人的启蒙和对于人民权利的保障，如果做不到这一点，那么即使赶下一个皇帝，换上一个总统，那对于国家和人民而言，又有什么不同呢？到了新文化运动，终于摆脱了一直以来只纠结于制度的困境，将运动上升到了思想启蒙的领域，但是新文化运动的口号“民主和科学”中，同样没有宪政最根本的价值理念——“保障人权”。新文化运动最主要的功绩是批判了封建专制主义的思想基石——儒学思想，甚至到了矫枉过正的程度；但对于如何构建出一个崭新的现代理念，却十分的欠缺。虽谈到了民主，但是一般大众只知道民主就是人民当家作主，至于民主具体应该怎么运作，普通个体究竟享有什么样的权利，仍旧一概不知。这种民主的宣传极容易被民粹主义所代替，导致“多数人的暴政”，偏离宪政的价值观。我们可以看出，从清末到民初的一系列政治运动，都缺乏最起码的对民众的政治动员，运动推动者和参与者总是停留在少数先进的、具备现代化理念的知识分子阶层及政客，从未深入到社会普通公民心中。而即使是这一部分少数的知识分子及政客，也大多有意无意地忽略掉了宪政内在的本质，不愿意去兢兢业业地推动长远的宪政建设，而只求一时之功效。政治家们把宪政当做自己的门面和装饰品，让本就脆弱的民众基础变得更加不堪。普通大众全然不知宪政、民主是为何物，又如何指望他们能具备宪政信仰？得不到大众支持的宪政，又如何称得上是真正的宪政？因此，没有民主宪政扎根的中国，想要通过制定省宪法的方式实现统一，就完全是痴人说梦，充满理想主义的幻想了。

中国一直是个“义务本位制”的国家，在君主制度下，民众越愚昧、越贫穷就越有利于君主的统治，让民众知道自己享有什么样的权利，无异于自掘坟墓。以“三纲五常”构建起来的儒家制度，说白了就是一个要求人内心绝对服从的制度，到了朱熹那里“存天理，灭人欲”，就更是对人权赤裸裸地反动。但是这一切都是有利于统治的。几千年的封建思维根深蒂固，妄图通过一两场运动就将这些思维铲除掉几乎是不可能的。权利文化建立在高度发达的公民社会基础上，所谓“宪政”，便是基于这种公民社会培育出来的相对于国家权力的“异己力量”对于政府权力制约的诉求，因而希望在中国这种从来只知“服从”与“义务”，没有建立成熟的公民社会的国家实行宪政，可谓无源之水、无本之木。宪法既是对政府权力的限制，宪政既是对于宪法的实施，那么连对抗国家权力的诉求主体都不存在，谈宪法、谈宪政又有什么意义呢？民国的政治家和武人们只知道宪法是共和国家的必需品，只知道国体、政体这些都必须由宪法予以规定，却没有深入到宪政的核心中去：不去下功夫培育出一个公民社会，不去下功夫变“义务本位制”为“权力本位制”，不去下功夫深入到民众中告诉他们享有什么什么样的权利，宪法和宪政永远都只会是一个空壳子。那么如何培育一个成熟的公民社会，培育出一批具备权利意识的国民呢？在民国那个战火纷飞的年代显然是不具备最基本的社会环境的。人最首要的需求是生存，生存不下去，其他更不必谈。民国肇始，百姓极端贫困，中国人几千年赖以生存的自然经济被外国殖民主义和国内连年的军阀混战所摧毁，大部分人流离失所，在这种情况下，人们对于国家最起码的要求是什么？陈独秀告诉了我们，“什么是政治？大家吃饭要紧。” 让百姓有口饭吃是民国时期最大的政治，谁能做到这一点谁就能得到百姓的拥护，而其他诸如民主、宪政、联邦，离百姓的生活太为遥远，由于经济上的贫困不可避免地导致精神上的贫穷，没有人关心什么是选举，也没有人关心什么是人权。同样，正是由于这种物质贫穷导致的精神贫穷，才导致出了湖南省宪直接民主制下的“买卖选票”和1923国宪会议上的“猪仔议员”这些丑剧。事实让一些知识分子内心深处逐渐认定，只有国家统一和安定下来，才有精力去发展经济，人们日子才能好过，而只有当物质文化极大丰富，人民才有这个意识和能力去争取更高的权利需求。这些东西，已经被证明是联邦制度和省宪运动所给不了的。因此，统一——富强——人权的路径是一条现实的路径，而宪政——权利——统一的路子由于权利文化和公民社会的先天缺失而被历史抛弃。