ppp项目五大责任主体（PPP项目全过程工作内容）

2017年一、二季度进入执行或移交阶段的PPP项目在逐月增加，落地速度在加快但在PPP项目推进过程中，还有很多专业问题值得我们去学习研究，下面我们就来说一说关于ppp项目五大责任主体?我们一起去了解并探讨一下这个问题吧!

ppp项目五大责任主体

2017年一、二季度进入执行或移交阶段的PPP项目在逐月增加，落地速度在加快。但在PPP项目推进过程中，还有很多专业问题值得我们去学习研究。

PPP项目全过程工作内容、成果、责任单位及风险清单如下：

PPP工作主要内容及时间
编号	主要工作内容	主要成果	责任单位
预备	项目识别、模式论证	财政能力评估、初步实施方案	PPP咨询公司专家
1	项目准备阶段	预计1个月
1.1	制定整体工作计划	工作计划表	PPP咨询公司
1.2	尽职调研，落实项目基本条件	边界条件的技术、财政、政策情况	项目实施机构，财政等相关部门
1.3	进行市场测试	与潜在投资人交流	PPP咨询公司
1.4	编制实施方案	实施方案初稿	PPP咨询公司
1.5	进行物有所值评价	物有所值评价文件	财政局组织有关部门配合
1.6	进行财政承受能力论证	财政承受能力论证文件	财政局组织有关部门配合
1.7	实施方案讨论、修改、定稿	实施方案报批稿	财政局组织有关部门配合
1.8	项目实施方案报批	实施方案审批	地方实施机构、联合审查工作领导小组
2	项目采购阶段	采用竞争性磋商，预计2个月（财库[2014]214号）
2.1	编制资格预审文件	资格预审文件	PPP咨询公司
2.2	资格预审文件报批		联合审查工作领导小组
2.3	发布资格预审公告	资格预审公告	采购人
2.4	投资人准备资格预审文件		投资人
2.5	资格预审评审	评审报告	评审委员会
2.6	编制竞争性磋商文件	竞争性磋商文件初稿	PPP咨询公司
2.7	竞争性磋商文件讨论、修改		有关部门配合
2.8	竞争性磋商文件报批		联合审查工作领导小组
2.9	发布竞争性磋商公告	竞争性磋商公告	采购人
2.1	发售竞争性磋商文件	竞争性磋商文件	PPP咨询公司
2.11	投资人准备投标文件		投资人
2.12	组织现场踏勘、标前会议	补充文件
3	开标、评标和谈判阶段	预计1周
3.1	开标	开标记录	PPP咨询公司
3.2	评标和磋商	磋商报告	评标委员会
3.3	中标候选人公示	预中标结果公告	采购人
3.4	制定谈判策略及具体谈判工作计划	谈判计划和策略	PPP咨询公司
3.5	协助政府开展项目协议谈判		联合审查工作领导小组
3.6	签署确认谈判备忘录	谈判备忘录	采购人与投资人
3.7	根据谈判结果修改项目协议		PPP咨询公司
4	协议草签阶段	预计1周
4.1	中标公示	中标结果公告
4.2	协助项目协议草签	项目协议草签版	采购人与投资人
4.3	合同公告
5	项目执行（项目公司注册、进入建设期及管理阶段）	预计2个月内启动
5.1	投资人成立PPP项目公司		投资人
5.2	协助项目协议正式签署	项目协议正式签署版（协议补充）	采购人与项目公司
5.3	项目开工		投资人

PPP 风险 清单

层级	风险	风险起源	主要归责对象	风险后果	主要影响对象	重要性（综合发生率和危害）
政府级	政府官员决策	决策流程不透明，部分官员决策权过大。	地方政府	直接增加关系维护成本，同时加大政府在未来的违约风险	社会资本	10
政府干预	政府官员直接干预项目建设运营活动影响社会投资者的自主决策能力。特别是政府入股的情况下，往往特别看重国有资产控制权和所有权，期望做项目的控制方	地方政府	项目效率降低，可能出现返工、停工导致成本上升、工期拖延。	社会资本	10
征用/公有化	当宏观政策调整时，项目合约违反政策方向，强制社会资本退出，中央或地方政府强行没收项目	地方政府	项目终止，社会资本退出	社会资本	10
政府信用	政府换届，新任班子拒绝履行上届承诺；或因履约成本过高拒绝履行约定的责任和义务而给项目带来危害	地方政府	支付停滞、延误、工期拖延等，甚至退出终止	社会资本	10
政治/公众反对	因公众利益受损引起政治上或公众反对项目建设	待定	工期延误，可能需要重新谈判修改合同条款，甚至项目终止	社会资本	9
税收调整	中央或地方政府税收政策变更	地方政府	税收条件变化，可能影响项目收益	社会资本	2
项目审批延误	项目审批程序复杂、涉及部门过多、办事人员效率低下	地方政府	开工延误，审批后商业调整困难	社会资本	7
气候/地质条件	项目所在地恶劣自然条件	无	工期延误或成本增加	社会资本	5
不可抗力风险	无法预期、控制、合理防范、回避和克服的情况	无	工期延误或成本增加，甚至项目终止	社会资本/地方政府	3
土地获取风险	土地使用权获得困难，获得的时间成本超预期	地方政府	前期成本增加，开工时间延误	社会资本	7
环保风险	政府或公众对项目的环保要求提高导致成本上升、工期延误等	政府/公众	设计变更，成本增加或工期延误	社会资本	2
法律变更	法律法规、宏观政策变化	政府	引起项目成本增加、收益降低，可能需要重新谈判、修改条款	社会资本	9
法律及监管体系不完善	由于现有PPP立法层级低、效力差、相互冲突、可操作性差等引起的危害	政府	项目出现问题时，可能无法通过法律途径解可能被迫终止	社会资本	9
政府决策失误/过程冗长	程序不规范、作风官僚、缺乏PPP运作能力和经验、前期准备不足、信息不对称等造成项目决策失误或过程冗长	地方政府	谈判过程旷日持久，且政府未来可能出现信用问题，要求重新谈判	社会资本	8
市场级	利率风险	利率不确定性给项目造成的损失	中央政府	融资成本增加	社会资本	8
外汇风险	汇率变化风险和外汇可兑换风险	中央政府	兑换成本增加或无法兑换	社会资本	8
通货膨胀	物价水平上升导致项目成本增加	无	成本增加，需求减少	社会资本	8
融资风险	融资结构不合理、资金筹措困难	无	融资成本增加。甚至融资失败，导致项目收回	社会资本	7
项目唯一性	政府或其他投资人新建或改建其他项目，对本项目形成实质性商业竞争	地方政府	产生直接竞争，项目收入减少	社会资本	5
市场需求变化	唯一性风险之外，由经济、社会、人口、法规导致的需求变化	无	项目收入减少，也有极小可能收入增加	社会资本	5
第三方延误/违约	其他项目参与者拒绝履行或拖延履行约定的责任义务	第三方	工期延误，成本增加	社会资本	9
项目级项目级	完工风险	工期拖延、成本超支、投产后达不到设计要求，导致现金流入不足，不能按时偿还债务	施工单位	运营推迟，可能导致现金流破裂	社会资本	6
供应风险	原材料、设备、能源供应不及时带来的损失	供应商	工期延误	社会资本	6
技术风险	采用技术不成熟，难以满足预定要求、适用性差，以致需要技术改造	社会资本	技术改造，成本增加	社会资本	6
运营成本超支	政府强制提高产品服务标准、自身运营管理差、其他市场环境因素造成运营成本超支	待定	项目收益降低	社会资本	5
收费变更	政府统一调整收费标准和收费年限，使PPP产品服务收费价格过高、过低、收费调整不自由导致运营收入不如预期	地方政府	运营收益不理想	社会资本	4
费用支付风险	PPP产品服务用户（或政府）费用不能按时按量支付	地方政府/用户	收入延误或无法收回	社会资本	4
残值风险	移交前过渡使用项目资源，，影响项目持续运营	社会资本	移交政府后无法正常运营	地方政府	4
组织协调风险	项目公司组织协调能力不足，导致参与各方沟通成本增加，产生矛盾冲突	社会资本	沟通成本增加，项目争端产生	社会资本者	3
工程/运营变更	设计、标准、合同、业主变更等引发的工程/运营变更	地方政府/设计方	工期延误，成本增加	社会资本	6
社会投资者变动	因利益原因投资者变动，中途退出，影响项目正常建设运营	社会资本	资本结构变动，导致项目中止或终止	社会资本	2
招标竞争不充分	包括招标程序不公正、不公平、不透明，缺少竞争者或恶意竞争等	待定	中标价格不合理、收费不合理、投资者能力不足	地方政府/公众	3
财务监管不足	对项目公司的资金运用和现金流入监管不足，导致资金链断裂等	地方政府/放贷方	财务状况恶化，可能导致社会投资者对项目财务进行非法操作	地方政府/放贷方	1
测算方法主观	特许期、价格设置、政府补贴等参数测算过于主观和乐观，导致项目盈利无法达到预期设想	社会资本/地方政府	收入不如预期，可能导致现金流破裂	社会资本	1
特许经营人能力不足	特许经营人能力不足导致项目运营效率低下	社会资本/地方政府	项目运营效率低下	地方政府/公众	3
配套基础设施风险	相关基础设施不到位	地方政府	工期延误	社会资本	4
合同文件冲突/不完备	合同设计不完善，合同文件对风险分担、权责利范围划分不清，合同保管不到位引发的风险	社会资本/地方政府	政府与投资者之间出现纠纷，可能导致项目中止或终止	社会资本/地方政府	7

在PPP项目实操中的常见问题：

一、项目识别阶段

01

问题一

Q:谁能发起PPP项目？应当向谁提出？

按照指南的要求，政府方和社会资本都可以发起项目。

政府发起是由财政部门（政府和社会资本合作中心）负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，向财政部门申报。

社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在实践中，通常PPP项目是由行业主管部门、下属的平台公司或社会资本发起，向当地的财政部门申报。如果是省一级向下主导PPP项目的地区，是由市/县级的地方政府，委托当地的财政部门，向省PPP中心申报，省PPP中心会通过筛选和分类，建立三个“库”：示范库、推介库和备选库，重点支持示范库和推介库的项目，例如给予省级的财政补贴等。

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02

四、项目执行阶段

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问题二十

Q：项目执行阶段的内容包括哪些？

项目执行的核心是项目实施管理，项目执行阶段实施管理内容可分为融资管理、建设期监管、运营期监管及评估、履约保障管理。

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问题二十一

Q：项目融资管理的主要内容是什么？

融资管理的重点在于社会资本或项目公司是否能够向PPP项目实施机构递交的实施项目所需的有关融资文件及其它证明文件，用以证明项目公司为建设项目所需的全部股本资金和债务资金已经到位，或已完成融资手续。

相关证明包括项目公司验资报告，项目公司银行账户余额证明，金融机构提供的融资、贷款协议，以及与贷款协议配套的抵押、质押证明等。融资管理在实务操作细节中，需注意如下细节。

(1)项目为社会资本独资项目，尽量建立由社会资本与实施机构共管的项目公司账户，避免相关股本金到位后仅仅完成验资工作后，被轻易移做他用。

(2)项目公司由社会资本与政府资本合资，在合资合营协议中需对项目公司最初股权比例及最终股权比例进行明确约定。为充分发挥社会资本的资金实力及融资优势，降低融资成本，项目建设中社会资本自身即可为项目公司提供足够的资金支持（超出股本金部分）或提供股东担保进行融资的，原则上在项目竣工验收后，社会资本与政府资本双方在融资工作过程中所承担的责任义务情况对项目公司最终股本金进行核定。暨在融资管理中需对融资文件进行仔细审查，若由实际由项目公司承担了担保义务(一般情况下，出于为项目融资的目的，项目公司可以抵押、质押本项目的收费权、在项目公司名下的全部资产、设施和设备)，不可做为调增初始股权比例的依据。

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问题二十二

Q：建设期监管的主要内容是什么？

建设期监管顾名思义是对新建项目、改建项目等的建设过程进行监管，一般比较常见的BOT项目、BOO项目、ROT项目均会经历建设期。根据建设期的主要内容及权利义务，建设期监管的主要内容包括工程设计监管及工程建设监管。

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问题二十三

Q：工程设计监管的主要内容是什么？

部分PPP项目实施范围包括了由社会资本或项目公司承担工程设计责任，此类项目首先因根据项目可行型研究报告，明确项目具体技术规范要求。由社会资本或项目公司通过法定程序选择并委托有相应资质的设计单位按规定的技术要求以及适用法律进行项目工程的设计，编制初步设计文件和施工图设计文件，设计费用由项目公司承担。

在工程设计管理中，实施机构应当要求项目公司应于初步设计完成后，将该设计提交省、市相关职能部门审批;在取得相关审批批准后，项目公司应将有关职能部门审批同意的地质勘察报告、初步设计文件和施工图设计文件和省、市有关职能部门对设计文件的批文的复印件送交实施机构备案。待工程设计相关文件全部获批并进行备案后，项目即可进入施工阶段。

在施工过程中，项目实施机构、项目公司出于合理提高工程质量、降低造价、缩短工期等目的，在不违背所有适用于项目的设计标准的基础上有权要求进行设计变更(无论是否由项目公司进行工程设计)。其中，由实施机构提出的合理设计变更，项目公司应无条件执行，由项目公司提出的设计变更应向实施机构提交支持该等设计变更提议及其充分理由的所有必要文件并获得实施机构书面批准后执行。

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问题二十四

Q：工程建设监管的主要内容是什么？

工程建设期间，实施机构主要进行监管的内容是工程建设进度计划、工程建设承包商的选择和设备材料的采购、施工现场监督和检查。

(1)工程建设进度计划。

实施机构应当在PPP项目协议中明确要求项目的具体建设进度要求，其中关键时间节点应明确具体日期。对于新建特许经营项目，建议特许经营期包含建设期，以督促项目公司确保工程建设进度。

在对项目建设过程中，项目公司每周应向实施机构提交《建设工程进度报告》，该报告应合理地详细说明已完成和进行中的建设工程情况以及实施机构的合理要求的其他相关事项。

若在建设过程中，项目公司合理地预计项目计划的任何部分部门按照进度计划完成的，应及时通知实施机构并合理地详细描述情况，包括但不限于延误或预计延误的原因，包括对任何申明为不可抗力的情况的描述;所预计的对进度的延误(以天数计算)和其他合理的可预见的对建设工程进度不利的影响;项目公司已经采取或将要采取的解决或减少迟延及其影响的措施等。项目实施机构将根据实际情况决定是否有关进度日期的最后期限。

(2)工程建设承包商和设备材料采购管理

首先，根据中华人民共和国《招标投标法实施条例》第九条第三款的规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，在项目建设过程中，工程承包商和设备材料采购供应商可不需再进行招标采购。除此之外，项目的工程建设承包商及设备采购供应商均由项目公司依法进行公开招标采购进行选择，实施机构和相关职能部门对招标过程依法进行监督。项目公司在确定相关机构后向实施机构提供与工程建设相关的一切机构(承包商、施工商、设备制造商、监理公司等)和相关人员的资质文件或资格证明材料，同时提交招标、采购文件及相关合同文件。

(3)施工现场监督和检查

项目实施机构应当在不影响建设进度的情况下对项目工程的施工情况进行检查，项目公司或其总承包商应当予以配合，并对实施机构的监督和检查要求予以必要协助。实施机构对项目工程的监督和检查不影响也不能替代其他政府职能部门依法对项目工程的监督和检查。

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问题二十五

Q：运营期监管及评估主要内容是什么？

运营期监管主要包括日常运营维护、暂停服务、争议处置、中期评估及临时接管等。

(1)日常运营维护

项目实施机构对项目公司日常运营维护监管的主要内容包括保证项目公司在特许经营期内的合法经营，严格履行对项目公司的各项监管职能，协助项目公司与相关政府部门进行沟通。

其中对项目公司经营的监管主要依托《运营维护手册》，项目公司应当于项目建设完成后向实施机构提交该手册，内容包括进行定期和年度检查、日常运行维护、大修维护和年度维护的程序和计划，以及调整和改进检验及维护安排的程序和计划并制定应对突发事件的应急服务预案。同时应列明项目设施正常运营所需的消耗性备品备件和事故抢修的备品备件以及对项目设施的更新改造计划。实施机构根据运营维护手册的内容，派出检查员监督项目公司是否按照手册进行必要的日常维护工作。

(2)暂停服务的监管

为确保项目设施正常运转，项目公司有权每年停机对项目设施进行停机维护，停机期间可暂停服务，暂停服务期间免除项目公司相关责任。但该暂停服务应当是有计划性的，即项目公司在每一运营年开始前，应向项目实施机构提交该年度的计划内暂停服务的时间表，每一运营年计划内暂停服务不得超过一定期限。并于与该暂停发生前得到项目实施机构书面许可。

与前述计划内暂停服务相对应，项目公司必须制定因意外事故造成暂停服务的紧急预案并报实施机构批准，以避免或最大限度地减少因此造成的损失。如发生计划外暂停，应追究项目公司相关违约责任。

(3)争议处置

在漫长的项目全生命周期中，实施机构与项目公司之间无法避免地会就一些监管问题产生矛盾和争议，解决这种争议的主要方式是通过运营协调委员会进行协商。在项目进入运营期后，双方应成立一个由项目公司代表和实施机构代表组成的项目运营协调委员会。项目运营协调委员会的正副主席分别由实施机构和项目公司的成员每年轮换担任。该委员会的任何决定应得到委员会多数成员的批准。

项目运营协调委员会将对本项目的运营及维护中所涉及双方的事项提出建议并对争议进行调解。双方应要求其在项目运营协调委员会的成员以诚信的态度处理该委员会所涉及的事务。双方同意尽其合理的努力在项目公司的运营、维护中配合该委员会的决定。

(4)中期评估的实施

为更好的评估项目公司运营管理情况，同时对PPP项目实施初期可能忽略的问题进行必要的补充，PPP项目根据实际情况一般每2-5年进行一次中期评估。中期评估由项目运营协调委员会发起，组织实施机构及其他政府相关部门及有关专家组成评估小组对项目公司的运营维护进行评估。

评估内容包括：确认PPP协议是否实现了其目标;评估项目公司在运营期内的运营维护状况等。评估小组在评估工作结束后向实施机构提交评估报告，报告内容包括：评估结果、修改PPP项目协议的建议。

实施机构有权决定是否采纳评估小组所提出的建议，如评估小组提出的项目协议修改建议被采纳，则协议双方应在实施机构的主导下对项目协议进行修改，修改的协议条款在随后的运营期内对双方都具有约束力。

(5)临时接管

在项目运营期内，如项目公司发生项目协议约定的违约行为，项目实施机构有权对项目设施进行临时接管，一般情况下触发临时接管的违约行为包括：擅自转让、出租项目运营权的，擅自将所运营的财产进行处置或者抵押的;因管理不善、发生重大质量、生产安全事故的;擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的等。

实施机构决定实施临时接管后，应书面通知项目公司并告知其有申请听证的权利。临时接管期间发生的经营成本、费用等均由项目公司承担，项目公司并应向实施机构支付接管费用。经项目公司纠正导致临时接管的违约行为，并经项目公司书面申请，实施机构应当终止临时接管，恢复项目公司的特许经营权。

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问题二十六

Q：如何通过履约保障管理确保各监督管理职能的顺利实施？

项目执行阶段包括如此多的内容，怎样保证各项监管职能能够顺利实施是项目执行阶段管理的根基。PPP项目一般通过履约保函的形式辅助监督项目公司的履约情况，通过强制保险的形式确保项目设施的正常运营。

(1)履约保函

作为项目公司履行本PPP协议的担保(包括建设期和运营期内协议项下义务的履行)，在协议正式签署后，项目公司应向实施结构提交以实施机构为受益人的履约保函。当项目公司未能完全履行PPP协议义务时，实施结构可提取保函，项目公司应在保函被提取后一个月内补足，如项目公司无法按时恢复保函，则构成严重违约，实施机构有权终止协议。项目公司所提供的履约保函的有效期为自生效日起至项目经营期届满或更迟日期之时止(如缺陷责任期)。在项目运营期间，如发生项目公司违约且不承担违约责任的情况下，实施机构均有权提取该保函。

(2)强制保险

项目公司应按自费购买和保持项目协议所要求的合理的建设和运营保险。项目公司的保险应符合《中华人民共和国保险法》和其他适用法律的要求。如果项目公司不购买或维持协议要求的保险，则实施机构有权从履约保函中提取需支付的保险费金额购买该保险。强制保险包括但不限于建筑安装工程一切险、财产一切险、机械故障损伤险、第三者责任险等。项目公司应在获准在中国经营保险业务的、具有良好信誉并经实施机构同意的保险商处保持完全有效的保险，并向实施机构提供所有的保险证书，证明项目公司已按照项目协议要求获得了保险单据。

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以上内容由一诺规划是旅游规划与休闲农业设计引领者（旅游、农业、特色小镇、田园综合体、农业产业园区等项目策划、规划、设计等一站式服务）整理编辑，转载需注明！部分图文来源于互联网及公众平台，内容仅供各位学习参考，如有侵犯版权请告知，我们将及时删除！

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