土地制度改革的重要意义（严志仁农村土地制度的改革历程）

严志仁

蟠龙镇人，注册会计师。一九七九年七月之前曾在公社食品厂和农机修配厂工作，任现金出纳会计。一九七九年七月曾在公社工业办公室、工业公司和农村经营管理站工作，曾任财务辅导会计、农村经营

管理站专职审计员、站长，兼任审计办公室主任、集体资产管理办公室主任。本文经授权后发表，转载请联系本公众号编辑授权(微信严志仁信:anxinlu)。

农村土地制度的改革历程

土地是农民的命根子，是农民生活的最基本保障和农村稳定的基础。孙中山先生早已提出：耕者有其田。一九五四年宪法规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。

第一阶段：由封建土地所有制转变为农民土地所有制

在解放前中国农村的土地绝大多数被地主、富农占有，地富基本上不劳动，靠出租土地的收入钱粮为生。贫农土地一户约有一二亩，雇农即使有点土地还不足现在的自留地、宅基地，生活来源给地主、富农打工或者种植地主、富农出租的土地，缴纳地租粮后的剩余部分自吃还不够，中农按照拥有土地和人口数量分下中农、中农和上中农，下中农只能满足基本生活，中农除满足基本生活外略有积余，上中农虽然土地较多，但是受到地方恶霸的欺压，遭受反动政府的苛捐杂税。

建国初期中央政府颁布了《土地改革法》，废除了地主阶级剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，农民不仅获得了土地所有权，而且对土地进行自由经营、买卖和出租。政府对所有没收和征收来的农村土地和其他生产资料，除规定收归国家所有外，统一、公平、合理地分配给无土地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。一九五二年底在全国范围内土地改革工作基本完成，在经济、政治、思想和文化上产生了巨大的效果和影响，恢复和发展农业生产力起到了决定性的作用。完全维护了农民利益、促进了生产发展、改善了人民生活。

第二阶段：由农民土地所有制逐步转变为集体所有制

初级农业生产合作社：（1952-1954年）把土地私有制转变为农民私有、由集体耕作的土地制度，农业生产互助组、初级农业生产合作社。农民以土地、牧畜、大型农具生产资料入股，集体劳动、民主管理，按劳分配和按股份分红相结合。农民体会到互助耕作的优越性，解决了基本生活吃粮问题，克服了分散耕作缺乏劳动力和生产工具不足的困难，避免了因土地所有制的变革而可能造成再次二极分化的矛盾。

高级农业生产合作社：（1955-1957年）把农民私有的土地、集体统一经营使用的土地制度改革。农民私有的土地和牧畜、大型农具以及土地上附属物、水利设施等转变为农业合作社集体所有。在1956年社会主义改造收回了土地私有权，目的是确立社会主义性质的土地制度，确立社会主义经济关系。在确保基本口粮、柴草后，以出工的劳动数量在年终给予奖励粮食，到年底全国完成了高级形式的农业合作化改革。

全面进入人民公社：（1958-1961年）1958年3月中央成都会议通过了《关于把小型的农业合作社适当合并为大社的意见》，1958年5月在中共八大二次会议上正式提出的“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。1958年8月中央又下达《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》，人民公社作为是共产主义社会的前沿，农民已经没有私有的土地和大型的生产资料，彻底消灭了私有制。每个公社成立若干个饭堂，粮食由公社无偿调拨，集体烧饭和集中吃饭，二年后转化为凭饭票领饭。以大饭堂为单位建立生产作业小组，由公社统一安排生产作业，不记劳动出勤、不评劳动等级。农民的思想纯真，任劳任怨、不甘落后，不计个人得失，除每天吃饭之外，年终无报酬分配。已经达到了无私奉献的境界，期望着共产主义社会的早日到来。

第三阶段：由公社所有制转变为三级集体所有制

（1962年-1978年）一九六一年三月广州中央工作会议，制订了农村人民公社工作条例（即六十条）明确了现阶段的性质、组织和规模。公社在经济上是生产大队的联合组织，生产大队是基本核算单位，生产队直接组织生产。生产大队对生产队必须要实行包产、包工、包成本和超产奖励制度。根据国家计划任务，结合实际制订生产计划，确保种植粮食作物，种植一定比例的经济作物，作为社员经济收入来源。社员由生产队长安排田间劳动，按照劳动强度不同，评定工分等级再按出勤工时计算总工分；年终根据生产队收益计算工分单价，对分给的粮食、柴草作价抵扣后按户分红。按照劳动等级确定基本口粮标准，小孩出生时基数定为5斤，以后逐年增加“岁级粮”至成年转为固定标准。积极发展多种经营，增加社会产品、社员经济收入，可经营社队办企业。按人分配自留地占生产队耕地面积的5-7%，长期归社员家庭使用。

第四阶段：对集体所有的土地让所有权与承包经营权分离

家庭联产承包责任制：（第一轮农村土地承包）

1978年12月十一届三中全会原则通过了《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定》，只有大力恢复和加快发展农业生产，逐步实现农业现代化，才能保证国民经济的迅速发展，才能不断提高人民的生活水平。1978年在安徽省凤阳县凤梨公社小岗村有十八位农民签下生死状，将村内土地分开承包，开创了家庭联产承包责任制的先河，小岗村当年就获得了粮食大丰收。82年中央下发关于农村工作一号文件，明确包产包干到户是社会主义集体经济的生产责任制。从1983年起在全国广大农村全面推行，到年底98%左右的农户都实行了农村土地承包到户，实现了土地所有权与使用权分离，解决了农民吃粮问题，提高了农民生活水平。

崇明地区在1982至1983年实行联产计酬，按照劳动力安排责任田，机耕、种子、农药、肥料由集体提供，田间耕作由农户各自进行，按收获的粮、油、棉数量计算工分，除留下口粮之外全部交生产队。1984年实行家庭联产承包责任制，按照人口分配0.5-0.7亩口粮田，按照劳动力分配责任田，务农社员分配经济田。1991年又划分“口粮田”和“责任田”，农村宅基地：在居民点规划范围内，按批准建筑占地面积以1比2.2确定宅基地面积，对原有的老宅基地应当收回集体；不在居民点的仍然按原有标准确定。结合农村基本建设规划需要，预留集体机动田，暂时由纯农户耕种，需要时应无条件服从集体安排。

农村土地承包经营制：（第二轮农村土地承包）

中共中央办公厅、国务院办公厅1997年8月27日下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系》的通知，明确土地承包期再延长三十年。承包土地坚持“大稳定、小调整”的原则，“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户普遍调整。1999年崇明县委5号文件《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》，坚持农民享有土地承包权、坚持土地所有权不变的原则。承包期限（1999年1月1日至2028年12月31日），农业户口的截止时点为1999年2月28日。

1998年8月崇明县政研室在城桥镇聚训村搞试点，1999年春全县开展第二轮农村土地延包工作，当时农民对承包地是最基本的生存保障，这个法律概念很模糊，加上粮食销售价格偏低、农业税费负担过重，农业生产净收益甚少，普遍都不愿意种植土地。县政府2月26日在江口镇召开全县分管农业的副镇长和经管站长会议，讨论如何推进延包工作，为了不发生土地抛荒现象，采取“动账不动地”做法，按照人均确定承包权，将余缺面积作为流进流出处理。有些生产队按照原承包地直接确权，由此造成了承包确权与实种面积不一致的历史原因。

2002年8月29日全国人大常委会通过了《农村土地承包法》，2003年3月1日起施行，稳定和完善以家庭承包为基础，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。2003年4月25日上海市政府关于本市实施《中华人民共和国农村土地承包法》的若干意见，明确在2003年3月1日之前已按照中办、国办《关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知》规定完成土地延包工作的视为有效，不得重新承包土地或者调整承包地；对其中不符合《农村土地承包法》规定的应予以纠正。2004年4月30日国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷》紧急通知，2004年8月5日崇明县府办下发《关于完善本县农村土地第二轮承包关系的意见》通知。开展完善农村土地第二轮承包关系工作，没有按照《农村土地承包法》规定的进行完善，严格按照99年确权时点上人口重新确权和调整土地。

在2009年4月25日上海市政府34号文件《关于进一步稳定完善农村土地承包关系建立健全土地承包经营权流转市场的指导意见》和2009年11月25日崇明县政府194号文件，开展了完善农村土地承包关系工作。在市农委指导下，组织全县农村各层次的领导和专业干部召开了十二次的座谈会，制订《稳定和完善农村土地承包关系的若干政策口径》。对已经按照人均确权，但确权面积与实种面积不符的，以确权面积为准，差额部分采取流转办法解决；对收回土地承包经营权问题：一是因征地户籍转性已解决了社会保障，二是承包共有人灭失的承包户，三是户籍转性并有书面放弃土地承包经营权的农民。

第五阶段：建立健全土地承包经营权流转市场

在《农村土地承包法》中明确规定土地承包经营权流转的方式、遵循的原则、流转的主体、收益的商定和合同的签订。2001年12月30日中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作》通知，在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转、是农业发展的客观要求，符合党的政策。在2005年1月19日农业部发布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，规范了农村土地承包经营权流转的行为。

2008年10月12日，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。完善土地承包经营权，依法保障农民承包土地占有、使用、收益权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。2009年6月27日全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。要坚持稳定和完善农村基本经营制度，建立健全调解仲裁机制，依法解决农村土地承包经营纠纷。建立健全民间协商、乡村调解、区仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制，依法解决农村土地承包经营纠纷，维护承包户与流转人的权益。乡镇政府成立农村土地承包经营纠纷调解委员会，村民因土地承包经营或流转发生纠纷，可以通过双方协商解决，可以通过村委会或者乡镇调解委员会调解解决，协商调解不成的，可以向区土地承包经营纠纷仲裁机构申请仲裁。

2014年11月中共中央、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营多种方式共同发展。2016年11月中共中央、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的通知，实施“三权分置”是深化农村土地制度改革，农民土地承包权、流转土地经营权，实行所有权、承包权、经营权分置，这是农村改革重大制度创新，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源的合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式、适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

根据国家、市、区县相关法律、法规和政策，以及本人工作实践编写，目的是让大家能够有所了解农村土地制度的改革过程。

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编辑 | 沈雯逸

审稿 | 陆安心

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