西安新城区的规划 西安剑指超大城市

航拍西安浐灞生态区，城市风光十分美丽。IC 资料图

近日，西安市组织编制的《西安市国土空间总体规划（2021-2035年）》发布，公开向公众征询意见。规划显示，西安的国土空间发展目标是“贯通古今的世界人文之都 和合南北的绿色发展之城”，规划主线包括秦岭脉、秦创原、丝路桥、长安城。

国土空间总体规划，是对区域内未来的开发保护作出的总体安排，是“底稿”，决定着一座城市接下来产业、人口、城建等方方面面的走向。通过规划，大致能够看出一座城市未来的发展蓝图。

西安这一次发布的总体规划，有不少看点。比如进一步明确了城市性质；再如到2035年服务人口将达2000万人、常住人口将达1500万-1600万的目标，充分显示出西安谋求更大城市规模能级的雄心。

西安的城市性质继续升级

其实，纵向来看，到目前为止，西安的国土空间总体规划已经更新了四个版本，此次发布的是第五版。而通过历次版本的更新，能发现它在十多年周期中的飞速发展和进化。其中，城市性质的演变，是一个重要的观察窗口。

比如，第一版（1953年--1972年）规划中，西安的城市性质为“以轻型精密机械制造和纺织为主的工业城市”，定位简单，城市性质单一，这当然和时代的整体发展水平有关。

第二版（1980年--2000年）中，则加入了科学、文教、旅游事业等元素，第三版（1995--2010年）则提到“北方中西部地区和陇海兰新地带规模最大的中心城市”，第四版（2008--2020年）进一步升级为“我国西部地区重要的中心城市”。

而这一次，西安的城市性质继续升级——“陕西省的省会，辐射西北的国家中心城市、国家科技创新与现代产业名城、国际门户枢纽城市、中华文明传承标识地”，这些定位也都是随着时代的变迁、社会的发展，不断丰富和转变的。

观察西安城市性质的变化，我们可以有一个很直观的感受——用词更加“高大上”了。

最初的版本，只是单纯从产业维度切入“定性”，到最新的版本中，国家中心城市、国际门户枢纽等等，综合性、“国”字头等头衔更多了，它正是在中国大城市跨越式发展背景下，西安持续升级的缩影。

以一些最常见的硬指标为例，2020年西安的GDP冲破万亿大关，2021年达到10688.28亿元；常住人口方面，2021年年末为1316.3万人，是国内为数不多的GDP万亿、常住人口千万“双料”城市之一。

为国土空间总体规划编制提供“西安经验”

每一座城市，都有自己的优势和特色，正所谓千城千面。

西安作为历史古都，它的历史积淀和人文底蕴，缺水的环境、秦岭生态屏障等，都反映在了国土空间发展目标上——“贯通古今的世界人文之都、和合南北的绿色发展之城”。

围绕该目标，西安展开了一系列创新探索，如“绿色安全的国土”“富饶诗意的乡村”，这是为国土空间总体规划的编制提供“西安经验”。

当然，更具看点的当属西安在人口规模上的宏伟目标。实际服务人口2000万人、常住人口1500-1600万人是个什么级别？这基本上已经接近一线城市深圳现在的规模。

人口是城市发展最重要的资源之一，也能决定城市的规模等级。七普数据显示，西安的常住人口1295.3万人，凭借着西咸新区的扩容，以及大手笔的人才引进，六普到七普间的十年，西安常住人口增长448.6万人，增量位居全国第四。

按照2035年1500万-1600万常住人口的目标，接下来的13年时间，西安还要增长两三百万人，相当于一年要有二十万人左右“进账”。放在如今出生率下降、人口回流、落户门槛普遍降低的背景下，要达成目标其实并不容易。

值得一提的是，到七普时，西安城区常住人口为928.37万人，为特大城市，距离超大城市只有70多万人的缺口。按照西安此次规划的目标，其实相当于剑指超大城市了。而现阶段，我国的超大城市只有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津等7座城市。

观察西安历次规划的演变，我们还能发现，在人口规模不断增长时，西安的城市骨架也在不断拉大。在第一轮城市规划的时期，西安的人口只有百来万，中心市区面积为131平方公里，到如今的第五轮修编，中心城区规划面积达到766平方公里。

随着城市发展、人口涌入，西安的城市国土空间也从单轴向多轴线演化：南北向古都文化轴、科技创新轴、国际开放轴，东西向丝路发展轴，不再局限于城墙之内，甚至不再为行政边界所束缚，而是朝着西安都市圈的方向延伸发展。

放眼全国，西安面临更大的竞争压力

对规模、能级的追求，是很多城市的一个共同目标。不仅仅是西安，像成都、武汉等一些城市，在进行国土空间规划时，也都提出了极具雄心的人口增长目标。

以成都为例，2035年成都的目标常住人口，高达2400万人，相当于现在上海的规模。也就是说，接下来成都还将完成300万人的目标人口增量。与之对应的是，以“东进”发展东部新区为重点的城市空间的优化调整——2020年东部新区常住人口只有38万人，但按照规划，2035年的目标常住人口将达到160万人。

除了成都以外，其他城市也大多是在现有规模基础上，上浮20%来设置目标。比如武汉2020年为1232.65万人，2035年目标1660万人；杭州2020年为1193.6万人，2035年目标1500万人左右。

毫无疑问，随着出生率下降、城镇化放缓，未来城市之间的人口竞争会更激烈。对西安来说，也意味着更大的增长压力。

近几年来，西安靠着降低落户门槛，靠着大手笔的人才引进补贴，吸引了大量人口流入。但这类抢人手段的边际效应会逐渐下降，西安还得在产业发展、宜居环境上不断发力。

另外，随着人口大量涌入，购房需求激增，受此影响，西安过去几年房价高企，涨幅位居全国前列。这其实对一些年轻人也构成了一定的挤压，房价太高会导致生活品质下降，很容易造成人口的挤出效应。

当然，针对住房困难等问题，这次的规划已经提到，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体的住房保障体系”。

如果能够切实做好住房保障工作，西安的超大城市进阶之路，也会走得更平稳一些。

海报设计 郁斐