社区矫正机构主要工作职责（刘强）

摘要：

我国《刑事诉讼法》和《社区矫正法》中的“社区矫正机构”尚没有明确释义。建设中国特色社区矫正机构，需要借鉴发达国家的成功经验，认真总结社区矫正试点试行中机构设置的利弊，做好顶层设计。鉴于目前的机构设置尚不成熟，建议在中央和省级将监狱和社区罪犯管理机构合并，在县级设立专门的执法机构取代司法所，直接承担对罪犯的管理职能。以司法所为主的执法管理模式不利于实现专业化和职业化发展。县级社区矫正机构可根据需要下设分支机构，但管理范围需打破乡镇、街道行政区划的界限，隶属关系向省级垂直管理的方向发展。这样有利于机构设置的精简高效，为扩大社区刑罚适用范围搭建好平台。

关键词：社区矫正机构；县级专门执法机构；垂直管理；刑罚执行一体化

社区矫正是我国刑罚执行领域的重大改革，对于完善我国刑罚和刑罚执行体制、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。2019年12月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国社区矫正法》(以下简称《社区矫正法》)，虽然该法对社区矫正机构作出了规定，但并非明确清晰。《社区矫正法》第9条规定:“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。社区矫正机构的设置和撤销，由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见，按照规定的权限和程序审批。司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”对此，可以与2012年发布的《社区矫正实施办法》(以下简称《实施办法》)作一比较，该办法第3条规定:“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”另外，在党的十九届三中全会通过的决定中，赋予省级以下机构更多自主权:“除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等”，目的是构建简约高效的基层管理体制。因此，根据新颁布的《社区矫正法》和党的十九届三中全会的要求以及我国的社区矫正实践，来科学设置社区矫正机构是一项紧迫的任务。社区矫正机构的正确设置是健全社区矫正制度的基本组织保障。

一、我国社区矫正机构的现状及沿革

“社区矫正”是舶来词，是社区(监外)罪犯刑罚执行活动的总称，在我国是对缓刑、假释、管制、暂予监外执行4类罪犯在社区进行管理的总称。目前我国的社区矫正机构可分为行政管理机构和工作机构:行政管理机构是指在县以上各级司法行政机关设立的对社区矫正工作进行领导和指导的机构，如国家司法行政机构设有社区矫正管理局，省级司法行政机构设有社区矫正管理局(处)，市、县级司法行政机构设有社区矫正管理处(科、股);工作机构是指直接管理罪犯的机构，目前主要由乡镇、街道司法所来承担。由于全国4万多个司法所中2/3的司法所是1人或2人所(在编的公务员有1－2人)，司法所另外还有8项任务，许多地方的司法所存在力不从心的问题。因此，全国在许多县(市、区)一级设有社区矫正中心，兼有直接管理罪犯和行政管理的双重职责，试图弥补司法所力量不足的问题，但目前存在的突出问题是，社区矫正中心的编制和工作职责问题并没有得到很好的解决。《社区矫正法》第9条规定:“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。社区矫正机构的设置和撤销，由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见，按照规定的权限和程序审批。司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”这一规定并没有明确什么是社区矫正机构。“社区矫正机构”是行政管理机构还是直接管理罪犯的工作机构?规定显示司法所不是社区矫正机构，但为什么司法所还要承担社区矫正相关工作?这里涉及到本文需要探讨的核心和关键问题:如何根据国情和十九届三中全会深化机构改革的要求，构建精简高效的直接管理社区罪犯的工作机构和行政管理机构? 我国对社区罪犯的管理机构经历了从公安机关向司法行政机关转移的演变。2003年社区矫正试点之前，对社区罪犯管理的机构是公安部门，具体由公安派出所执行。2003年“两院两部”联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，明确了“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。这就形成了所谓的“双主体”模式，即公安机关是“执法主体”、司法行政机关是“工作主体”，具体工作由乡镇、街道司法所承担。在司法部的主导下，这种模式向全国推行。2011年的《刑法修正案(八)》首次将“社区矫正”写入刑法，按理说也应对社区矫正机构在刑法中加以明确。但在当时司法所管理社区矫正并不能证明是成功的运作模式，因此，刑法修改时仅对管理社区罪犯的机构进行了模糊的规定，将过去规定的由公安机关管理改为由国务院有关部门管理。这样的修改存在的问题是:由于管理机关不明确，导致管理社区矫正的司法所没有明确的法律地位，法律也没有赋予其执法权，不利于工作的开展。2012年《刑事诉讼法》修改，首次提出“社区矫正机构”，将原来规定的由公安机关管理改为社区矫正机构负责执行，但是仍然没有明确什么是社区矫正机构。为了明确社区矫正的执法主体，在司法部的主导和推动下，《社区矫正实施办法》在第3条中规定:“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”这一规定的重要意义在于，它首次在国家机关层面明确社区矫正执法主体由公安机关转为司法行政机关，具体由司法所承担。该办法于2012年3月在全国全面实行，相当于指导全国社区矫正工作的法律性文件。

但存在的问题是:执法机构从公安机关转为司法行政机关需要通过《刑法》、《刑事诉讼法》的修改并作出比较明确的规定，因为“两院两部”的文件并没有作出对刑罚执行主体变更的权力。

面对这一矛盾，主管社区矫正的司法部在《刑法修正案(八)》的起草过程中，就向国家立法机关建议明确社区矫正机构，写入“司法行政机关是社区矫正工作的主管机关”，但是因为存在分歧，这一建议未被采纳。时任全国人大法工委刑法室副主任的黄太云指出，虽然《刑法修正案(八)》将《刑法》原来规定的管制、缓刑、假释“由公安机关执行”修改为“依法实行社区矫正”，但并不意味着社区矫正的执行机关简单地从公安机关转变为司法行政机关，更不是说公安机关将来不再承担对被管制、缓刑、假释的罪犯的监督管理职责，因此，《刑法修正案(八)》最终没有规定“司法行政机关是社区矫正工作的主管机关”。基于这一思路，2012年3月修改的《刑事诉讼法》，虽然将对社区罪犯的管理机构从原来的“公安机关”改为“社区矫正机构”，但并没有将社区矫正机构具体化，事实上并没有赋予司法行政机关(包括司法所)执法权。 2016年国务院法制办起草并发布的《社区矫正法(征求意见稿)》第4条规定:“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作。”这一规定与《刑事诉讼法》的区别在于:进一步明确了社区矫正机构是由司法行政部门负责，但取消了2012年《实施办法》中“司法所承担社区矫正日常工作”的规定，因此“社区矫正机构”如何设置仍然没有明确的规定。 2019年底通过的《社区矫正法》进一步明确了司法行政部门主管全国的社区矫正工作，但仍然对“社区矫正机构”模糊处理。与征求意见稿不同的是，将司法所写入法律，采用“委托”的形式承担社区矫正相关工作。这里存在的问题是:如果让司法所像过去那样承担社区矫正日常管理工作，就应该明确其为社区矫正机构，但事实上是既要让其工作，又不明确其为社区矫正机构。而如果它不是社区矫正机构，则不具有刑罚执行的权力，如何开展好工作?对于“委托”也会产生歧义，如果社区矫正机构不委托，是不是司法所就可以不承担社区矫正工作了?说明司法所并不是一个必然的社区矫正管理机构。另外，由于不明确司法所承担社区矫正工作的职责，如果社区矫正机构委托司法所承担社区矫正工作职责，司法所可以因为人手不足或其他原因而拒绝委托吗?还有如果司法所接受了委托，但存在着责权利不对等的问题，如果在管理中出现了问题，检察机关能追究司法所工作人员的刑事责任吗? 《社区矫正法》没有明确回答以上问题，这与现实中对社区矫正机构存在诸多争议有关，但在实际工作中必须面对这些问题而不能采取回避的态度。 从2003年试点到现在，在探索和博弈中，形成了目前社区矫正机构设置的现状:国家司法部设置了与监狱管理局并列的社区矫正管理局，在省、市、自治区司法厅(局)下设了社区矫正管理局(处)，在地市级司法局下设社区矫正管理处(局、科)，在县(市、区)级司法局下设社区矫正管理科(股)，以上都是行政管理机构，最基层的工作机构是乡镇、街道的司法所。司法所原来属于法律服务性质的机构，其隶属关系部分归属于县级司法局，部分归属于乡镇、街道政府，司法所原有8项职能，现在增加了社区矫正工作，共有9项职责。 目前全国有4万多个司法所，但编制问题并没有得到较好解决，约2/3的司法所的公务员编制是1个或2个。为解决司法所承担社区矫正工作力不从心的状况，一些地方在司法所之上的县(市、区)层面也建立了社区矫正工作机构。例如，北京市各区、县建有阳光中途之家，承担部分对社区服刑人员的监管和教育矫正工作;上海市各区建有社区矫正中心;江苏省各区、县成立了社区矫正管理教育服务中心;浙江、安徽等省、市、自治区的部分区、县成立了社区矫正中心(执法大队)。现在大多数地方将其称为社区矫正中心。但是区县级社区矫正中心并没有解决编制问题，尚不能成为直接管理社区服刑人员的工作实体，许多日常管理工作还需要依靠司法所来承担。 司法所管理社区矫正工作存在诸多弊端，主要是不符合十八届四中全会提出的法治队伍正规化、专业化、职业化的要求，不利于提高工作效率。因为社区矫正工作人员应该是《刑法》第94条中规定的负有监管职责的司法工作人员，其职责不仅包括惩罚监管罪犯，同时包括对罪犯的教育帮扶，是专业性较强并具有复杂性的工作，要求工作人员具有相对的稳定性和连续性。而将社区矫正工作放在司法所，许多地方不能保证专人专责，在全国的状况有很大的不平衡。如果司法所人手多一些，可以确定专人负责社区矫正工作，但这项工作与司法所其他法律服务工作相比，责任大、压力大、没有执法权、没有明确的法律保障、没有执法人员的相应待遇，出了问题还要承担被追究刑事责任的风险，因此司法所工作人员一般不愿干这项工作。另外，以司法所为单位管理社区服刑人员，还存在工作量差距大的问题，司法所服刑人员少的只有几人甚至为零，多的甚至可达一两百人。如果没有统一的工作人员与罪犯的比例或按劳分配机制，就会出现干多干少一个样，导致工作人员不愿多接收罪犯，或者工作敷衍了事。研究表明，司法所社区矫正工作人员流动性很大，工作不衔接，许多工作人员刚刚熟悉了工作，又要换岗，导致事倍功半。一些地区已明确感到司法所管理社区矫正不利于向正规化、专业化、职业化方向发展，因此采取了将社区矫正工作与司法所剥离的运作模式。如浙江省台州市、湖南省溆浦县等在县级建立执法大队并下设若干执法中队，管理的范围打破了乡镇、街道行政区划的界限。这样的创新属于地方性的，虽然工作效率显著提高，但尚没有得到国家层面的普遍认可。由于执法机构尚没有被赋予相应的执法权，编制问题也没有得到很好解决，因此这种尝试仍具有一定局限性。 总之，我国社区矫正的实践尚不能为国家社区矫正立法提供成熟的社区矫正机构设置的经验。

二、中央文件精神对设置社区矫正机构的指导

我国改革已进入深水区，社区矫正工作同样如此。党的十八届四中全会和十九届三中全会通过的两个决定，对法治建设和机构设置提出了基本要求并指明了方向。笔者认为，中央文件对社区矫正机构设置的指导主要表现在四个方面:

一是社区矫正机构的设置应有利于正规化、专业化、职业化和提高工作效率。党的十八届四中全会强调要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”，在社区矫正中负责监管职责的执法人员属于司法工作人员，是国家法治队伍的组成部分。要确保其专业化和职业化，需要建立专门的社区矫正执法机构，而不适合由司法所这样的兼职机构承担社区矫正的管理工作。坚持由司法所承担社区矫正管理工作是与中央强调的专业化、职业化建设的要求相违背的。目前我国采取以乡镇、街道司法所为单位管理社区矫正工作的模式，要求每个司法所有1名公务员专管或兼管社区矫正工作。司法所本身有9项任务，又要全程管理社区服刑人员，这种小而全、非专业化的管理模式不利于提高工作效率。因此，将社区矫正的基层工作机构的重心由乡镇、街道司法所转移至县级社区矫正专门机构(社区矫正中心、执法大队等)，可以使社区矫正工作人员相对集中，以团队的形式专职开展工作，势必能取得事半功倍的效果。将社区矫正执法工作从司法所剥离，有利于破解我国乡镇、街道司法所长期以来总体上量少质弱、难以专职的窘境，也有利于司法所自身工作的开展。浙江省台州市、湖南溆浦县进行的尝试已取得了积极的效果。

二是社区矫正机构的设置应逐步向垂直管理的方向发展。党的十八届三中全会提出:“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。省级以下垂直管理有利于减少地方权力对司法的干预。社区刑罚执行工作同样如此，垂直管理有利于确保执法机关依法独立公正行使执法权。如果采用平行管理的模式，虽然在一定程度上能够获得地方党政部门的重视和支持，但是由于执法机关的人、财、物受制于地方，执法活动易受地方保护主义的干扰，有可能影响统一执法、损害执法权威。我国环保检查监督工作依据党的十八届五中全会的要求，经历了从平行管理向垂直管理的转变，取得了明显的效果，值得社区矫正机构设置时予以借鉴。省级垂直管理是指省级社区矫正机构对全省社区刑罚执行工作实行人财物统一管理。

三是在国家和省级层面加强社区矫正管理机构与监狱管理机构的紧密结合。党的十八届四中全会决定指出:“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。”目前我国的刑罚执行主要包括监禁刑罚执行和社区刑罚执行，但在管理上是一种分离的状态，不利于资源共享、优势互补和效率的提高。监狱罪犯和社区罪犯在管理上具有密切相关性，包括对罪犯的监管和改造，监狱罪犯假释后要进入社区，社区罪犯违反监管规定情节严重的要送回监狱，建立开放式监狱需要罪犯在社区活动。刑罚执行机构都需要帮助罪犯适应和融入社会。中央强调统一刑罚执行体制，不仅是基于国际的经验，也是从国情出发，旨在更好地提高效率。

四是社区矫正的执法管辖应逐步与行政区划适当分离。党的十八届三中全会决定指出:“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”目前我国对社区罪犯的管理是按照行政区划来设置机构的，即以乡镇、街道司法所为单位来管理，而发达国家则以与行政区划不同的司法执法管辖区来设置机构。研究表明，完全按照行政区划设置执法机构，在一定程度上会导致地方权力对执法的干预和影响。适度分离可减少执法机构对地方权力的依赖，同时考虑根据案件的数量来决定司法和执法机构的设置。这样有利于保证国家法律的正确实施，保证执法的公平与公正。 目前，我国的社区矫正机构设置距离中央的要求还有较大的距离。

三、我国社区矫正机构设置的总体框架设计

专门的社区矫正机构设置在我国是一个新生事物，应当遵循客观规律，因此需要根据中央的要求，同时结合国内实际、吸取外国经验，探讨机构设置的总体框架设计。 机构设置主要涉及的问题包括:直接管理罪犯的机构如何设置和分工?如何构建不同层级机构的隶属关系(平行还是垂直)?从世界范围来看，各国(地区)在机构设置方面具有多元化倾向，但在多元的形式下也有一定的内在规律。每一种设置都有利有弊，对机构设置进行选择的目的是追求执法公正和效率的最大化。例如，社区罪犯管理机构归属于公安、法院、检察还是司法行政机关或设立单独的刑罚执行机关，是值得探讨并存在争议的问题。例如，英国在2007年成立法务部之前，社区刑罚执行工作一直归属于内务部(相当于我国的公安部)，开始是在内务部下设监狱局和缓刑局，2004年两局合并为罪犯管理局。加拿大联邦公共安全部下设惩教局，惩教局工作分为两部分:一部分是联邦监狱管理，一部分是联邦社区罪犯管理。美国联邦和部分州法院下设缓刑管理机构，现在仍然被视为一种有效的管理模式。研究表明，并不像有的观点所认为的，社区罪犯不能由公安机关、法院来管理，这样不利于部门之间的制约。英国由警察系统管理社区罪犯时，并不意味着社区警察既管立案侦查，又兼职承担对社区罪犯的管理，而是在内务部设置专门的对社区罪犯进行管理的机构(缓刑机构)和专业人员(缓刑官);在美国，法院管理社区罪犯并非意味着法官又管审判又管执行，而是在法院系统设立专门的对缓刑人员管理的机构(缓刑办公室)和专业人员(缓刑官)，使得社区罪犯管理工作具有相对独立性，合理的机构设置有利于专业化和职业化。当然，域外较多的机构设置模式是在政府下设置专门的罪犯管理机构。 值得一提的是，目前我国由司法所承担社区罪犯管理的模式，在世界上是独一无二的。世界各国在基层政府中均没有司法所机构的设置，司法所管理罪犯的模式是否符合客观规律也是一个值得探讨的问题。 机构设置在世界范围内的多元性，取决于各国社会、政治、经济、文化等方面社区刑罚执行影响因素的差异。我国作为对社区罪犯管理重视较晚的国家，需要在机构设置时更加注重科学性和前瞻性，遵循客观规律，从而为工作的高效开展奠定基础。下面我们试探究机构设置的总体框架设计。

(一)设置专门机构

社区刑罚执行是一项专业性很强的工作，在某种意义上说，它比监禁管理难度更大。监禁管理是在封闭的场所对罪犯进行管理和改造，而社区矫正是在开放的社区中，除对罪犯监督管理外，还需要通过整合社区资源对罪犯教育帮扶，使他们更好地适应和融入社会。鉴于其工作的艰巨性与复杂性，各国都设有专门而非兼职的管理机构。 设置专门机构有利于细化分工，细化分工有利于提高效率。专门机构就是专门从事对社区罪犯管理的机构。目前发达国家都设置了专门管理社区罪犯的机构，其优势是有利于执法机构统一招聘、管理、调配、培训工作人员，有利于建立专门的公务员队伍并实现工作人员责权利的统一。工作人员有相应的执法权限、待遇和职务晋升机制，有利于调动其积极性，增加对岗位的认同感。 目前发达国家不仅对社区罪犯管理都设有专门机构，而且随着专业化的发展进一步拓展，按照犯罪类别来设置机构。美国、加拿大等国均设有专门的缓刑办公室和假释办公室。虽然缓刑和假释管理有很多相似之处，如缓刑和假释前的调查以及在社区中的管理等，但是在缓刑和假释管理中也存在一些差别。一些学者认为，将缓刑犯和假释犯共同管理有一定的难度，因为假释犯是在监狱服刑一段时间后被有条件地释放，他们重新进入社区后将面临许多实际生活问题;而缓刑人员一般罪行较轻，尚未深陷犯罪泥潭。鉴于对象的区别，应该对其采用不同的管理方法，分别设置机构来管理。因此，在美国、加拿大等国的机构设置中，缓刑办公室和假释办公室的数量在增加。 为什么英国在基层机构的设置中只有缓刑办公室而没有假释办公室?因为英国的假释人员相对较少，英国有法定释放制度。例如，被判处监禁刑2－4年的罪犯服满刑期的1/2后，一律被放到社区接受监管，监管的条件与缓刑相类似，而被判处监禁刑1年以下的罪犯全部以缓刑的形式在社区服刑。 而我国目前的基层机构是非专业机构。我国在社区矫正试点之前由公安派出所承担对社区罪犯的管理，当时由于社区服刑人员数量很少，所以没有设置专门机构。而现在希望扩大社区罪犯的数量，但却由司法所这样的非执法机构兼职管理社区矫正，这是违反基本规律的。

（二）合并同类上层机构

许多国家在国家和省级层面将监狱和社区刑罚执行管理机构这样工作性质相同的机构合并。如英国2004年在内务部下设的罪犯管理局，2007年转入新成立的法务部。美国大部分州政府下设的惩教局，负有对监狱和社区罪犯管理的职责。社区刑罚执行和监禁刑罚执行是对罪犯执行刑罚的两种基本方式，两者具有紧密的相关性与交叉性。虽然两者执行场所不同，但目的和任务是相同的，在手段运用上有许多共同之处，如对罪犯的风险需求评估、分级管理、分类改造、心理矫治、认知教育、技术培训、促进回归等。从发展的趋势来看，今后我国将会有大量的罪犯假释出狱，这就意味着监狱的工作会更多地向社区延伸，而社区刑罚执行也会更多地向监狱延伸，如社区执法人员需要做假释前的报告，在罪犯入狱初期就要帮其做假释的计划和准备。对于在社区中重新犯罪和违反监管规定情节严重的服刑人员，需要依法收监。总之，将监禁和社区刑罚执行的上层管理机构合并有利于资源共享、优势互补。我国目前两个机构在上层是分别设置的，不利于工作的有效衔接和配合。

(三)实行垂直管理

刑事执法机构设置提高效率的一个重要方面是采用垂直管理模式，适当打破行政区划。这样可以减少行政层次，降低行政成本。 目前大多数国家在司法执法领域都采取了垂直管理、打破行政区划的做法。如果一个执法部门不仅要对上级业务部门负责，而且要对横向的政府部门负责，那么势必增加行政管理的程序，当上级业务部门与横向政府主管部门的指令发生矛盾时，基层部门需要应对矛盾，势必会影响工作的效率。例如，在我国县级以上政府部门都设有司法行政机关，每个司法行政机关都有一名副职分管社区矫正工作，司法行政机关都要设置相应的机构承担社区矫正的行政管理，每个乡镇、街道司法所开展社区矫正工作。司法所既要对上面的业务主管部门负责，又要对乡镇、街道政府负责，多部门管理，多部门分派任务，难免会产生相互扯皮、效率低下的问题。 垂直管理有利于科学设定工作量。以司法所为基层单位管理社区罪犯存在工作量不均衡的问题。据调查，目前司法所少的只管几个罪犯甚至为零，多的管理数十人甚至上百人。显然，将司法所作为基层社区矫正机构不能保证执法人员有合理的工作量，不利于对工作人员进行绩效考核，不能有效体现按劳分配原则，不利于调动积极性。 研究表明，我国社区矫正机构的设置应向省级垂直管理的方向发展，打破执法管辖范围与行政区划完全对应的现状。县级司法局对社区矫正的行政管理可让位于地级市社区矫正专门机构对县级社区矫正机构的垂直管理，实现省级社区矫正专门机构对地市级社区矫正机构和县级社区矫正机构的垂直管理，取消司法所作为基层社区矫正管理机构的资格。

(四)解决执法公正问题

执法公正是指通过机构设置的最佳选择，解决因执法地方化而导致的执法不公问题。司法地方化会导致司法不公，执法地方化同样会导致相似问题。司法执法地方化是指司法执法机构设置、经费来源、工作人员聘用、调动、晋升等方面受到地方权力的制约，从而导致在司法执法活动中受到地方权力或地方利益团体的不当控制和干扰。社区矫正制度试点试行以来，执法机构的经费多数源于同级政府。在所谓的“分级管理，分灶吃饭”的财政体制下，社区矫正机构的经费完全由同级地方财政负担。在最基层，一部分由乡镇、街道政府负担，一部分由县级政府负担。同样的执法任务，会因为地方财政实力的差距和一定的社会关系而有较大的差别。司法行政机构为了“生计”，“不得不向作为资源提供者的地方政府‘俯首称臣’，而逐步成为地方政府的附属品”。我国执法地方化的另一重要表现是执法人事管理地方化。社区矫正工作人员由地方任免和聘用。在这种模式下，基层党委政府自觉或不自觉地将执法机关纳入自己的管理之下。司法所往往要承担党委、政府分配的各种与执法无关的工作，如维稳、折迁、扶贫、计划生育、文明机关创建、招商引资等，使得司法所不得分散较多精力。 执法地方化的负面后果是，执法人员越来越倾向于成为地方的执法人员而非国家的执法人员。实践中的问题是，地方权力插手对社区罪犯的管理，影响执法的公平公正。从公正执法的要求出发，社区矫正机构设置也需要尽快解决财政、人事权的地方化倾向。发达国家较多采取了社区执法机构在国家或省级层面垂直管理的模式，这不仅有利于提高工作效率，而且有利于执法的公平与公正。

(五)注重与国情相结合

世界各国在机构设置上的多样性，反映出在机构设置时要注意与国情结合，而要做好结合需要把握好对机构的定性和定位。 定性是要把握和明确社区矫正机构的性质。既然社区矫正是对4类罪犯在刑罚生效期内的执行，那么社区矫正机构无疑应是刑罚执行机构。该机构对社区罪犯的管理，首先需要将刑罚的裁决加以实现，包括对罪犯的惩罚和监控，这是由刑罚执行的特点所决定的。鉴于社区刑罚执行具有一定的风险性和复杂性，它需要在开放的社区完成对罪犯的监管，还要对罪犯进行必要的教育矫正，预防和减少其重新犯罪。因此，国家立法机关需要赋予该机构一定的执法权及采取强制措施的权力，机构的工作人员需要具有刑罚执行的资质。 定位是指同样是刑罚执行，由于当今刑罚目的的多元化，需要根据国情选准自己的着重点，建立适合国情的社区矫正机构。目前，发达国家的定位大致可分为三种类型:惩罚监管型、保护型和福利型。不同的类型反映出不同的理念，与各国的国情紧密相关。当然，在实际运作中，虽然各国会有所侧重，但也需要兼顾其他。 英美国家在经历了侧重保护型、福利型模式后，现在以惩罚监管型为主。代表性事件是在20世纪70年代后期，美国对社区服刑人员采取了中间制裁措施，加强了对罪犯在社区的惩罚力度，增加了刑罚的一般威慑和特殊威慑功能，这样的制度延续至今。英国在21世纪初修改刑事法律，也增加了社区刑罚和执行中惩罚的力度，如将社区服务令更名为社区惩罚令等。俄罗斯也以惩罚监管为主。 保护型的代表是日本。日本法务部下设保护局，在全国设立8个地方更生保护委员会和50所保护观察所，承担对罪犯和非刑罚处遇人的管理。他们认为惩罚不是主要目的，主要目的是对犯罪人的更生保护。日本保护观察所的主要职责是从事保护观察、调整犯罪人生活环境、更生紧急保护、申请恩赦、开展预防犯罪活动、精神保健观察、落实刑事被害人保护制度等，同时注意发挥社会力量参与。 福利型的代表是瑞典、挪威等国。他们认为重点解决罪犯的生活福利是预防犯罪的关键。这些国家和地区本身福利制度比较健全，也为社区罪犯创造了良好的生活环境，减少其重新犯罪的可能性。英国历史上也曾经历过以福利为主的阶段，缓刑官准入条件要求有社会工作的教育背景，但实践证明过分强调福利是有片面性的。因此，现在对缓刑官的准入条件已加入了具有刑事司法执法专业背景的要求。美国也曾强调过保护和福利，加强对社区罪犯的教育矫正项目，但通过研究证明矫正效果并不明显，现在转入以惩罚监管为主模式。 基于上述背景，我国社区矫正机构设置的选择，应该从国情出发。我国目前经济发展的总体水平还不算太高，贫富差距问题尚没有得到较好解决，公民的法治素养有待进一步提高。另外，在社会公众中杀人偿命、犯罪坐牢的观念还根深蒂固。这些对社区刑罚执行机构的定位都会产生重要影响。我国采用福利型和保护型的管理条件还不是很充分，目前采用惩罚监管型的定位比较符合国情。 在我国社区矫正试点中，机构设置存在定位偏差问题。开始照搬保护模式，过分强调教育矫正和心理矫治;少数地区强调福利模式，上海在一段时间采行以社工为主参与社区矫正的模式，相对忽视了对罪犯的惩罚。实践证明，保护模式和福利模式在我国的尝试都没有取得积极的效果。在现阶段，我国应以惩罚监管为主，在此基础上，随着国家总体的发展，逐步考虑扩大保护模式和福利模式的采行范围。

四、我国社区矫正机构的设置方案

根据以上探究，笔者试对我国社区矫正机构作如下设计:

(一)国家和省级层面

建议在国家司法部下设立刑罚执行总局(或者称罪犯管理局)。刑罚执行总局指导和管理全国的监禁和社区刑罚执行工作，下设监狱管理局和社区矫正管理局，在省、市、自治区司法厅(局)下设刑罚执行局，分管监狱和社区矫正工作。两项工作都属于刑罚执行，虽然场所不一，但都承担着对罪犯进行惩罚与改造的任务。 对于在国家和省级层面如何设置社区矫正机构，有两种不同意见。一是建议在国家司法部下设立与监狱管理局平行的社区矫正局，在各省、市、自治区司法厅(局)下设置与监狱管理局平行的“社区矫正局”或“刑事执行二局”;二是建议设立刑事执行总局或刑事执行局，下设监狱管理局和社区矫正局两个机构。以上两种模式的主要区别是:前者将两者截然分开，而后者将两者紧密结合。后者是较多国家(地区)采取的模式，有利于资源共享、优势互补、相互促进、提高效率。 有观点认为，社区矫正这种“大墙外”的矫正与以监狱为代表的“大墙内”矫正相辅相成，两者所遵循的理念、原则和实施的矫正内容具有一致性和连贯性。从实际操作上看，两者不仅应该是现代矫正制度的两个相互配合的组成部分，而且应当是一个矫正过程的两个密切衔接的阶段。 笔者认为，在国家和省级层面确实没有必要将社区矫正管理部门与监狱管理部门完全分离。因为两项工作性质相同或相近，相互借鉴和相互补充可以产生“1 1＞2”的效果。这种效果包括社会效果和经济成本。分设两局进行管理，会增加不必要的机构设置、编制与刑罚执行成本。许多发达国家基于效率的考虑，将监狱和社区刑罚执行的管理放在一个部门。我国作为发展中国家，更有必要将两者合一，这也完全符合中央文件的要求。

(二)省级以下设置

对于省级以下社区矫正管理机构的现状，已有学者提出批评。笔者认为省级以下社区矫正机构需要从三个方面进行改革与完善。 1．在县级建立社区矫正工作实体 将现有社区矫正基层执法机构由司法所承担日常管理工作改为在县(市、区)级建立专门的社区刑罚执行机构。县级机构应由“机关型”向“实战型”转移，目前在许多县(市、区)已建有社区矫正中心，但基本上不能解决编制问题，虽然形式上做了一些对罪犯的直接管理工作，但是大部分任务要依靠司法所来完成。这种局面需要尽快改变，将执法工作与司法所剥离，将县级社区矫正机构变为工作实体。专门机构以团队的形式开展工作，工作人员要有适当分工。由于一些县级单位地域宽阔，可根据需要设置若干派出机构，但要考虑保持团队运作，管理对象要有一个最低的限额。 《社区矫正法》第9条规定:“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”这一规定虽然不够明确，但为深化改革留有空间。这里有两个问题必须加以明确:(1)司法所是什么性质的机构?在社区矫正试点前，司法所的职责是人民调解、法制宣传、安置帮教、法律服务等8项任务。其性质是法律服务而不是刑罚执行。2003年社区矫正试点后，逐步将这项工作纳入司法所的职责范围，存在的突出矛盾是:社区刑罚执行工作让不具有执法权的司法所来承担，实在是勉为其难，而且大部分司法所是1人所或2人所，工作起来常常顾此失彼，不能形成团队运作，与法治队伍正规化、专业化、职业化的要求相悖;(2)司法所应该承担什么样的委托工作?严格说来，在法律中出现“根据委托承担工作”的表述，是一种责权利不明的模糊表述。我国社区矫正工作大致可分为两类事务:一是对社区罪犯带有强制性的惩罚监管，二是对罪犯开展不具有强制性的教育帮扶。如果“委托”前者的任务，那么需要司法所工作人员具有刑事执法的资质，需要法律赋予执法人员采取必要的强制措施的权力，且执法人员应以人民警察身份为佳。如果这些条件在法律中不能解决，那么委托司法所管理就不能体现责权利的统一。如果是委托后者的事务，其实并不是很有必要。因为对社区罪犯的矫正，应该更多利用社区的资源来开展工作。用司法所的公务人员专门开展对社区罪犯的教育帮扶，实际上是对国家资源的浪费。总之，社区刑罚执行中带有强制性的惩罚监管工作不适合由司法所来承担。 研究表明，安排司法所承担社区矫正执法管理是制度设计的一个失误，从2003年试点至今的17年实践难以证明其成功性。 司法所不适合承担社区矫正执法管理最重要的理由是不利于执法工作的专业化、职业化发展和提高效率。具体表现为以下几点:(1)机构性质冲突。司法所是法律服务性质的机构而非刑罚执行机构，让其承担刑罚执行工作，难以处理性质冲突的矛盾。(2)编制无保障。目前我国司法所大多是1人所或2人所，由于各种原因，社区矫正的专职人员编制不能保障。(3)工作量差别大。例如，某省司法所社区罪犯数量在10人以下的约占1/3，在10－20人的约占1/3，在20人以上的约占1/3。由于较大的量化差别，管理者难以对工作人员工作量进行规范化的按劳分配的绩效考核，容易造成司法所在接收社区罪犯时宁少勿多的心态，并导致工作的推诿扯皮。(4)专业化程度低。对司法所这样共有9项任务的小而全的工作机构，难以保证执法人员专职从事社区矫正工作，难以对社区矫正进行专业化分工，难以较好开展专业的交流与合作;从现实来看，如果司法所专职干部从事社区矫正的工作量不足，势必要从事司法所其他工作;如果专职干部工作量太大，势必需要司法所其他干部协助，其他人员若缺乏专业技能，势必影响执法的效果和执法的公正。专业化的基本特征是细化分工，而现在司法部对司法所开展社区矫正工作的要求是每所要有1人专管，这样难以在司法所进行专业分工。(5)职业前景渺茫。按照现有的机构设置，社区矫正工作者没有专门职业晋升渠道，势必严重影响其积极性的发挥。一些司法所在所内确定专人分管社区矫正，而由于做这项工作风险大、责任重，又没有特别待遇，还有可能被追究刑事责任，人们往往不愿承担其职，即使承担其职，也不安心工作，希望转岗或跳槽;存在内部之间调动频繁、流动性大的问题。(6)经费难以保障。司法所任务繁杂，工作交叉，难以保障社区矫正经费的专项使用，也难以进行社区矫正实际经费支出的统计。关键是司法所没有并难以定位为执法机构，不能获得专项的经费保障。 浙江省天台县于2012年8月已在实践中闯出了一条新路，他们在县级设立执法大队，下设5个执法中队，管理该县15个乡镇、街道的社区罪犯。执法中队并非按照乡镇街道行政区划作出对应设置，而是根据社区罪犯的数量以及保证有一个专业团队来开展工作来设置。执法大队的特点是，将原有司法局的社区矫正行政管理机构转变为既有行政管理又是工作实体的县级社区矫正工作平台。执法工作与司法所工作剥离，不仅有利于社区矫正的专业化，而且有利于司法所有更多的时间从事其自身的工作。

2．省级以下垂直管理

本着精简高效的原则，建议改变目前在地级市司法行政机关中设立社区矫正行政管理机构的现状，根据需要在地市级设置省级社区矫正行政管理机构的派出机构，直接承担对县级社区矫正工作实体的领导和指导职责。建议在县级司法局不再设置社区矫正的行政管理机构，而由地市级社区矫正管理部门直接领导县级社区矫正工作实体。县级社区矫正机构直接对上级社区矫正管理机构负责。这样的省级以下垂直管理模式，有利于减少中间环节，提高工作效率。党的十九届三中全会指出:“基层政权机构设置和人力资源调配，必须面向人民群众，符合基层事务特点，不简单照搬上级机关设置模式。”按照传统，参照国家部委中下设的机构，一般在基层部门也都有相对应的科室。这样，绝大多数市、区、县司法局都设立了相应的社区矫正局、处、科、股。这种模式的弊端是，司法局中部分人员承担对社区矫正的管理和领导工作，他们的专业化程度相对不足，在本系统内的流动性比较大。具体表现为在配备社区矫正工作人员时没有明确的专业准入标准，因此要有一定的时间熟悉工作，如果对业务不熟又要承担领导责任，往往会通过行政命令的手段要求下面做一些形式化的工作，不仅不利于工作开展，而且会增加基层的压力。 社区矫正机构实行省级以下垂直管理，有利于加强执法公正。在探讨垂直管理问题时，需解决对垂直管理的两个误区: 一是县级司法局对司法所的垂直管理并非等同社区矫正的专业垂直管理。目前我国部分地方的县级司法局对司法所实现了垂直管理，这样有利于司法行政工作的统一管理和人员调配，减少了地方政府对司法行政工作的干预。但是县级司法局社区矫正机构对司法所社区矫正工作人员并无直接领导和调配权，还需要通过县级司法局对司法所来进行协调，因此这并不是真正意义上的垂直管理。 二是某些县级执法大队、中队的设置并非等同于社区矫正垂直管理。目前一些地方在县级成立了社区矫正执法大队，乡镇、街道司法所下设执法中队。这种关系形式上似乎是垂直管理，实际上仍然是司法局对司法所的关系，并没有实现社区矫正管理在人财物方面的统一。 社区矫正机构在省(州)级实行垂直管理是大多数发达国家(地区)采用的管理模式，如美国、加拿大、澳大利亚等国在省(州)级政府设立惩教局，对监狱和社区罪犯的管理采取在人财物方面的全面垂直管理。 我国监狱的省级垂直管理模式被证明是行之有效的。在我国1983年开展第一次“严打”之后，由于监狱押犯人满为患，不得不在地市一级建立由地市司法行政机关管辖的监狱。出现的问题说明地方政府管理监狱的做法不利于执法工作的专业化、正规化，不利于监狱的监管安全，因此国家很快又决定将地市级监狱收归省管，由省级监狱管理机关统一管理。社区矫正是我国社区刑罚执行领域的改革创新，其适用范围必将扩大。随着社区罪犯数量的增加，其风险程度也会相应增加。为加强监管、确保社区安全，对机构设置的专业化和正规化建设将会提出更高的要求。从发展的眼光和国际的经验来看，我国应尽快实现社区矫正机构的省级垂直管理。 如果对以上建议存在质疑，建议我国尽快开展省级垂直管理社区矫正机构的试点，有比较才有鉴别。如果感到难度大或需要有渐进的过程，也可采取分两步走:第一步实行地级市对县级和直辖市对区级社区矫正机构实行垂直管理;在总结经验的基础上，第二步实行省级社区矫正机构对市、县社区矫正机构实行垂直管理。

3．执法管辖区与行政区划适度分离

执法管辖区是指执法的管辖范围。目前我国的社区矫正执法管辖区是与乡镇、街道行政区划对应的，而发达国家的执法管辖区与县级行政区划的范围一般不对应，目的是提高执法工作的效率，减少行政机构对执法的干预和影响。发达国家的做法是司法、执法管辖区与行政区划不重叠。党的十八届三中全会指出:“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”孟建柱指出:“司法机关按行政区划设立，管辖所属行政区划的案件，容易受到地方保护主义的干扰。同时，我国地区间发展不平衡，各地司法机关承担的业务量也有较大差距，一些地方司法资源闲置。”司法管辖区域与行政区划分离有必要性，这对执法管辖区设置同样适用。浙江省天台县将社区矫正管辖区与行政区划率先分离并取得较好效果的创新具有重要启示性。建议我国可先从县级开始，首先打破乡镇、街道行政区划的界限，将社区执法工作从乡镇、街道司法所剥离，一般在县级设立社区矫正机构。在此基础上，进而可适当打破县与县、区与区之间的行政区划界限，根据适当的区域范围来设定社区矫正机构管辖范围。执法管辖区可根据发展和社区罪犯的变化酌情调整。 综上所述，我国现有社区矫正机构设置需要根据中央深化机构改革的要求积极探索，加快改革步伐。机构设置的改革不能在没有充分论证、没有效果评估的基础上加以推行或匆忙用法律加以确认，而需要借鉴发达国家(地区)的成功经验，在科学论证和设计的基础上，按照中央相关文件的要求，选择最佳方案。

(三)机构的名称

社区矫正机构的名称值得商榷。我国从2003年开始社区矫正试点，采用社区矫正机构的名称似乎理所应当。目前全国不同层级的司法行政机关设有社区矫正管理局、处、科、股，大多数县(市、区)设有社区矫正中心，2012年在《刑事诉讼法》修改时首次写入了“社区矫正机构”，2019年12月全国人大常委会审议通过的《社区矫正法》中也沿用了“社区矫正机构”的提法，而笔者认为用这种提法是值得商榷的。主要理由是，“社区矫正”是对美国舶来词“Community Corrections”的误译，把对社区罪犯的惩罚监管和兼有教育帮扶的刑罚执行活动仅仅用“矫正”来标签，存在以偏概全的问题。对犯罪分子的首要任务是惩罚，“惩罚”是刑罚执行的本质属性，而“矫正”是刑罚执行中派生的任务。把刑罚执行机构仅用“矫正”来标签，容易对社区刑罚执行工作产生误导。对此，笔者已在其他文章中有研究说明，在此不多赘述。那么用什么来替代“社区矫正”呢?笔者认为最佳选择是“社区刑罚执行”。该词通俗易懂，刑罚执行的首要任务是惩罚罪犯，在惩罚的同时，需要对罪犯开展一定的教育帮扶工作。国外对该机构的名称设定也有所不同。英国在法务部下设罪犯管理局，承担对监狱罪犯和社区罪犯的管理，在罪犯管理局又下设缓刑局，管理罪犯的基层机构称为缓刑办公室。美国州一级政府部门一般下设惩教局，惩教的对象包括监狱和社区罪犯。基层机构提法不一，有缓刑办公室、假释办公室、缓刑假释办公室、惩教办公室等，联邦层面的基层机构称为缓刑办公室。缓刑办公室提法的优点是通俗易懂，各国都有缓刑制度，不会产生歧义。分别采用缓刑办公室、假释办公室的提法，是发达国家对社区罪犯管理专业化程度较高的体现，更有利于提高工作效率。但是目前在我国还不太适合用这样的提法，因为我国社区罪犯的比例还比较低，还不具备将缓刑和假释的管理完全分开的条件，另外我国还有管制和暂予监外执行的罪犯，而发达国家尚没有这样的专门分类。建议采用“社区刑罚执行办公室”这一名称，一方面能适用于所有的社区罪犯，另外可避免把刑罚执行活动仅仅看成是对罪犯的矫正。现代刑罚观已不同于传统刑罚观，在满足对罪犯惩罚和威慑的前提下，需要兼顾对罪犯的教育矫正、对社会关系的修复以及有利于罪犯适应和融入社会，因此刑罚执行并非等同于单纯的惩罚。（因文章篇幅原因略去注释。）

作者简介：刘强，上海政法学院应用社会科学研究院教授，法学博士。文章载于公众号刑法界，原载：《山东警察学院学报》2020年第1期