加强应急救援工作（发挥应急支援力量作用提升应急管理能力）

作者：中宣部“四个一批”理论人才，对外经济贸易大学教授、博导 廉思，今天小编就来聊一聊关于加强应急救援工作?接下来我们就一起去研究一下吧!

加强应急救援工作

作者：中宣部“四个一批”理论人才，对外经济贸易大学教授、博导 廉思

突发公共卫生事件作为一种高度不确定性的风险事件，以突发性、多变性和瞬时性为显著特征，往往会对以确定性为基石的科层化治理体系带来极大挑战。当风险暴发，社会进入应急响应状态时，科层组织受限于规章制度的规范性要求，对危机出现的各种情况所采取的应对举措很难面面俱到，而能否从人民群众中迅速动员起一支应急支援力量作为有益补充，则显得尤为重要。

“支持性治疗”创新应急管理范式

公共危机事件发生后，一方面需要大量的人力资源参与实施救助并维持社会秩序，来弥补政府力量的不足；另一方面大量人力资源的情绪高涨并突然集聚，若管理不到位，又可能引发次生灾害。人们对公共危机中自愿参与治理过程的社会力量往往给予很高的道德评价，但是对其管理和规范却很少提出要求。由于制度尚不完善，一些社会力量的热心参与不仅给自身生命财产带来安全隐患，而且有时反而会加重或加速危机事件，甚至引发“二次危机”。因此，有必要对公共危机事件中各类社会群体的行为模式和思想动态作分类梳理，将其中的积极力量有序整合到国家应急管理体系中来。

第一，以社会群体为核心切入公共危机事件。公共卫生事件对社会治理的挑战，既来自于疾病给人民群众生命健康带来的重大危害，也来自疾病对社会系统的巨大冲击所带来的复杂次生灾害，相比前者，后者甚至可能造成更大规模的社会骚乱乃至政治动荡。要应对这一挑战，必须高度重视具有人群聚集性特征的潜在风险。因此，对社会群体的风险防控和引导措施，是对危机治理有特殊意义的关键一环。在公共危机事件中，不仅需要考虑应急管理的一般性问题，更需要考虑特有的社会群体风险。

第二，“支持性治疗”理念的提出。应急管理要紧紧围绕着“人”展开，其出发点必须是基于不同群体的特点，在治理中更好地结合群体形态，发动其中的积极力量，稳定其中的摇摆力量，化解其中的消极力量。只有满足差异化需求的危机治理，才能吸引更多的利益主体共同参与。在公共危机事件中，不同社会群体参与危机治理的积极性、发挥的作用以及参与的方式并不相同。从此次新冠肺炎疫情来看，有三个维度的群体分化较为重要：一是疫区人口和疫区外人口的分化；二是管理者和被管理者的分化；三是感染者和非感染者的分化。这三个维度的分化，现有的危机治理及政策设计都有所关注，但侧重点均是以“救治”为主线，组织力量被动“应战”。在这一思路下，社会肌体遭遇重大创伤，社会运转能力急剧下降，使得“应战”力量的支撑逐渐削弱。要破解这一问题，必须尽可能维持社会运转，恢复经济社会肌体运行，创造持续稳定的后方支撑，这就需要运用“支持性治疗”的思维方式。

支持性治疗（Supportive Treatment）是一个医学术语，它是指在没有特效药物的情况下，利用包括液体摄入、氧气吸入、降温处理、纠正电解质紊乱、维护心肝肾功能等医疗手段来增强患者自身免疫力，从而与病毒形成相互对抗的态势，最终战胜病毒的疗法。也就是说，虽然暂时没有办法从根本上消灭病毒感染，但可以通过“治标”来维持人体的生理机能正常运转，从而为免疫系统战胜病毒赢得宝贵时间。“支持性治疗”为突发公共卫生事件的危机治理提供了新的观察视角。危机事件发生后，除了国家传统应急力量被紧急动员起来“应战”以外，还可组织一批可以积极“迎战”的社会有生力量，尤其是在危机治理中有可能发挥更大作用的一些关键人群，通过他们来激发社会自身“免疫力”。这些群体有别于军队、警察、基层干部、医护人员等国家常备应急力量，他们虽属“预备役”部队，但在各自领域十分活跃，具有较好的组织协同能力，又处于畅通经济社会“血脉”的“主干道”，且有较强的意愿参与危机救助。比如此次新冠肺炎疫情中发挥重要社会功能的快递小哥、网约车司机、卡车司机、退役军人等。这些社会群体在此次疫情中积极发挥自身联接广泛、专业性强、机动灵活的特点，深入社会各个层面，精准满足群众多样化和差异化的需求。在既有的政治安排中，这些群体大多属于体制外或已脱离体制，规范性弱、不确定性高，在很大程度上是管理服务的工作对象，他们与传统治理方式之间存在很强的不对称性，平常管控难度极大，强力的行政管理手段不仅难以介入，也不适合介入；但在应急状态下，可将工作对象转化为工作力量，秉承“平时可用、战时可控；反应灵敏、上下联动；立足应急、长期准备”的原则，将日常生产和应急处置有机结合起来，将这些建制外群体打造成为国家重要的战略应急支援力量。

为了实现这一目标，一方面，要建立与这些群体的经常性联系沟通机制，改变管理的片断化、碎片化及被动化，将其纳入到日常管理和动员体系中来；另一方面，在应急状态下积极发挥这些群体在保障社会运转、维护社会稳定、实现社会救助等方面的作用，减少斥力，形成合力，稳住基本盘，形成对危机事件的抗衡态势，为最终取得胜利赢得时间。可见，以“支持性治疗”理念构筑国家应急支援力量，不仅可以节约危机治理成本，增强危机治理效能，而且有助于做好“节点性”和“枢纽型”社会群体的日常安全稳定工作，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。

以应急支援力量为抓手，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平

建设应急支援力量的本质是一种社会动员模式，社会动员与一般的社会治理不同，动员手段的发挥无论对于发动者还是动员对象而言，都需要进行经常性演练，以达到相互之间的默契。这其中，动员的基础是制度，要通过一定的机制设计，将动员对象融入到制度框架中来，并在日常管理中加强训练，培养感情、增进了解。此外，还要建立一支善于做组织动员工作的干部队伍。对此，我们党在前进摸索中早已形成了重要认识，即“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”。这套工作方法反映到应急支援力量建设中，就是既要注重制度设计，把游隙群体参与国家应急支援力量的相关制度厘清做实；又要选拔培养一批善于做群众组织动员工作的治理人才。制度建设是应急支援力量的压舱石，干部队伍是应急支援力量的领航员。

《国家突发事件应对法》确立了我国应急社会动员体制机制，使危机应对中社会参与整体上有法可依，但目前我国在社会动员方面还缺少细化的、具体的、可操作性强的法律法规，使得参与者的权责利不能更好地明确和保障。因此，建设国家应急支援力量，需要运用“支持性治疗”理念，从“局部层面”上升到“全局层面”，从“研究层面”上升到“制度层面”，从更高的维度、更广的视野和更新的基础上思考现有的应急管理制度，使应急支援力量的作用发挥有章可循、有据可依、规范有序、健康发展。

建立应急支援力量游隙群体大数据库。当前社会群体话语体系的割裂度越来越大，价值观念场景化的区隔性越来越强。同样一个行为模式，在不同的社会群体中发生，可能背后的逻辑和动机完全不同，这些因素加大了危机治理的难度，必须有针对性地对游隙群体做深入研究，为构建国家应急支援力量奠定坚实的实证基础。要运用互联网大数据，分析新冠肺炎疫情期间游隙群体的动员程度、参与程度和实现程度。同时，要深入分析参与新冠肺炎疫情防控中游隙群体的职业行为、思想动态、风险位置、组织方式等，并与其日常状态的数据进行比对分析，梳理出应急支援力量游隙群体的组织动员模型。

形成应急支援力量可参照的制度方案。对现有突发公共卫生事件的应急机制进行系统化梳理，探索应急支援力量的动员体系，促进形成日常状态和应急状态支援力量的工作规程指引，创建应急支援力量的启动、组织、激励、保障和评价机制。同时，探索建立危机事件社会群体风险研判指标体系和预警机制，构建“党委政府组织、跨学科专家建言、群体代表人物参与、综合研判系统风险”的工作流程，做到对社会群体风险的早发现、早预警、早准备。此外，还可建立应急支援力量游隙群体分类分级动员响应机制以及分领域分类别动员响应标准，明确应急支援力量动员级别，并建立考核评估机制。

构建应急支援力量职业能力测评机制。要增强对特殊管理体制和市场运行机制的理解把握，加强对应急支援力量动员机理的认识，充分挖掘和运用应急支援力量中的积极因素，通过模拟演练、专业学习、相互交流等形式，提高应急支援力量的政治素质、职业技能和危机处置能力。同时，制定应急支援力量的培训课程和培训方案，加大对游隙群体的培训力度，有关部门可建立应急支援力量资格认证体系，为应急支援力量提供必要的物质保障和政策倾斜，充分发挥应急支援力量在激发经济社会活力、防控治理横纵到边、维护社会安定团结、应急支援有益补充等方面的重要作用。

毛泽东同志曾说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”应急支援力量作用的发挥，固然要通过一定的制度设计，将游隙群体纳入到危机治理体系中来；但同时，还要注重选拔和培养一批善于做组织动员工作的干部队伍和治理人才。只有掌握了群众语言和群众思维，和群众建立起深厚的情感，在危机事件发生后，才能产生强大的感召力，形成应急支援力量“天下云集响应”的场景。

具体到实际工作中，要发现并重用擅长群众规律的“政治型 组织型 思想型”人才，让善于走进群众、团结群众、引导群众的人才在动员应急支援力量中脱颖而出，形成危机治理的人才库。公共危机事件发生后，在工作力量的安排上，要有针对性地根据不同游隙群体的特点配置工作队伍，“固基”和“稳尖”并重。比如，快递小哥、网约车司机、大卡车司机、退役军人等游隙群体思想性弱、组织性强，针对这些群体的动员方式要呈现出组织为先，思想跟进的特点，应注重配置组织能力更强的人才；而“新媒体从业者”“社会组织从业者”等游隙群体思想性强、组织性弱，针对这些群体的动员方式要呈现出思想为先、组织跟进的特点，即“做有思想人的思想工作”应更好地发挥思想型人才的价值。

中国共产党长期群众动员的实践表明，国家应急支援力量的建立，固然要向西方学习先进的治理方法和治理工具，但更重要的是取决于党组织（尤其是基层组织）在多大程度上能够重拾组织动员群众的本领，并找到“生产—应急”两种状态转换的普遍规律和背后机理。只有认真总结经验教训，立足于中国社会实践，才能走出一条真正区别于西方模式的，既具有中国特色又具有普适意义的国家治理体系和治理能力现代化道路。

（北京大学政治学博士卞恒沁对本文亦有贡献）

来源： 人民论坛网