预测和预算的分类口诀 从历朝预算安排看

史照镜鉴●付志宇(西南交通大学财税研究中心主任)，今天小编就来聊一聊关于预测和预算的分类口诀 从历朝预算安排看?接下来我们就一起去研究一下吧!

预测和预算的分类口诀 从历朝预算安排看

史照镜鉴

●付志宇(西南交通大学财税研究中心主任)

现代经济学有一个基本原理，即政府的事权决定其财权。表现在政府预算安排的逻辑顺序上，就是以支出范围来确定收入规模，也即“量出为入”。纵观西方国家，莫不以此来指导其财政预算实践。可是揆诸国史，却很难找到相应的史实作为支撑。以前的史学家都以杨炎在《请行两税法》折子上的“先度其数而赋于人，量出以制入”为据，认为中国也有过“量出为入”的预算模式。事实上，详细考察历史，会发现“量出制入”和“量出为入”是有区别的。“量出制入”指的是根据支出来限制、控制收入，而“量出为入”则是根据支出来安排、确定收入。那么，杨炎推行两税法的目的到底是限制收入还是安排收入呢？

“量入为出”长期被奉为圭臬

在回答这个问题之前，先回顾一下中唐以前的做法。中国传统的预算安排一直奉行“量入为出”的原则。《礼记》上载：“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入然后制国用。以三十年之通制国用，量入以为出。”由于出自上古经典，加之儒家倡导“节用而爱人”，“量入为出”的预算原则一直被后世奉为圭臬，在汉以前鲜受质疑。直到秦亡汉兴，汉高祖因战后国力空虚，财政窘迫，只好“量吏禄，度官用，以赋于民”(《汉书·食货志》)，及汉武帝时桑弘羊理财“计委量入，虽急用之，宜无乏绝之时”(《盐铁论》)，说明汉朝已经开始有以必要的财政支出来确定收入的财政实践了。当然，“量出制入”真正作为一种理财方针的归纳与倡导，还是应该归功于杨炎的两税法。

唐初也遵循传统儒家“量入为出”的理财观，这时的税制是建立在国家平均分配土地与掌握真实的人口户籍基础上的租庸调制，自然可以做到量入为出。安史之乱后，税制隳坏，“王赋所入无几”，因而杨炎任计相后提出改以土地和财产为基础的赋税征收办法，杨炎在谈及租庸调制失败的原因时，除了战乱导致人丁脱离土地外，官员的肆意盘剥加码也很重要，所以，一方面新的税制要保证国家的财政收入，另一方面也要保证百姓税负的稳定。此外，杨炎在谈及皇室支出时，也提出“度宫中经费一岁几何，量数奉入”的观点，表明其“量出以制入”的思想并非专为两税法而特别提出。由此我们大致可以推测出杨炎的改革是“制入”，而非“为入”。在当时藩镇割据的背景下，要做到“制入”已属不易，更遑论“为入”了。唐德宗建中平叛已经暴露出中央和地方政府之间的严重对立，杨炎所能做的只是减少皇室和中央的开支，而对地方节度使截留税收根本无能为力。两税法也是最后形成唐朝后期财政税收“留州”、“送使”、“上供”三分法的制度基础。

当然，两税法颁布时虽明令禁止加敛，但地方官吏仍不断巧立名目增加收入，破坏了预算独立，因此，当时的中兴贤相陆贽要恢复“先王之制”，重新实行“量入为出”的预算。不过，他要复的旧制也是以限制支出为目的。从这个意义上说，其实杨炎与陆贽的两种理财观本质上是一样的，殊途同归。从出发点而言，杨炎的“量出制入”是基于国家户籍制度毁坏的现实提出把人头税打入土地，以历史上的收入为限来制约未来的收入，陆贽的“量入为出”则是基于两税法推行过程中出现的各种附加提出的规范收入来限制政府的支出。后来的研究者褒杨贬陆，认为陆贽思想过于保守，实际上是割裂了当时两税法出台的背景与出现的问题，人为地将两者加以对立。

清末才公开提“量出为入”

杨炎之后，王安石、李鸿章等人都在实际的财政工作中采取过类似的管理模式，但均未明确提出这一思想。及至清末一些学者、官员从欧美等西方国家考察回国，以收定支地进行财政管理并以此为原则编制财政预算才公开提出“量出为入”。王韬在访问英国之后，对英国的财政体制大加赞扬，“每岁量出以为入，一切善堂经费以及桥梁道路，悉皆拨自官库，借以养民而便民，故取诸民而民不怨，奉诸君而君无私焉。”黄遵宪考察了西方各国的财政制度之后，也明确提出应学习“量出为入”的预算制度，他还指出在“量出为入”原则的指导下，临时性财政支出可能会导致财政运作困难，因此需要以国债作为补充，这已经相当接近于现代经济学中复式预算分为经常性预算与资本性预算，经常性预算保持收支平衡，资本性预算可以出现赤字，通过发行债务来弥补的精神了。

近代以后，随着西方经济理论的引入与国民经济的发展，“量出为入”的财政预算原则逐渐占据了主导地位。南京国民政府时期，宋子文在主持国家财政工作时曾希望建立“量入为出”的预算，但是在全面抗战爆发后，国民政府的军费、基础建设等支出剧增，“量入为出”的预算制度被破坏。孔祥熙出任财政部长时，改“量入为出”为“量出为入”，他认为战时理财“应以达到增加国家财富为目的”，同时加大征税力度并大量举债。由于国民党的腐败和战时财政管理工作的缺位，“量出为入”成了助纣为虐的工具，加深了民众苦痛，不得不说是一种遗憾。如果对政府的支出不加以控制，按照支出需要来安排收入就会变成盲目扩张与恶性膨胀，最后陷入严重的收支失衡深渊。正因为此，西方才有“T axisevil(税即是恶)”的谚语。

中国古代“量出制入”的预算原则是特定历史条件下，执政者为解决政府收入减少、支出增加、百姓税负加重而提出的限制政府支出的方案。中国的王朝更迭多伴随着战争兴灭，因而在一个朝代建立之初，执政者面临着国家恢复重建需要资金与国民经济被严重破坏而无法提供稳定税源的矛盾。在儒家“爱民节用”和道家“寡欲崇俭”的思想指导下，当局应该采取“量入为出”的财政政策，开源节流。但随着封建君主、贵族的欲望膨胀和权力不受制约，财富大量积累，控制“流”的阀门被冲破，实际上财政已经变成“量出为入”，“源”被无节制地放大。因此，为了减轻民众税负，一些有识之士提出了限流以节源的“量出制入”的预算原则。然而，无论是“量入为出”还是“量出制入”，都需要建立在政府支出权力被有效制约的基础上，这也正是两者暗合之处。从历史上的财政实践中可知，制约支出是实现收入的一个有效途径，“量入为出”和“量出制入”都是对财政收支平衡的一种支持，二者各有所长，因具体经济形势的不同而在实践中有所取舍，方能达到最优的财政预算管理效果。