ppp项目运作方式的分类（存量PPP项目的运作方式选取）

近年来，PPP模式历经高速发展，对于新建类项目的PPP运作已经逐渐总结出了经验。而对于存量项目使用PPP模式，尽管国家已经给出了国发办42号文、财办金92号等鼓励性政策，提倡运用PPP模式盘活存量资产，但在实践中，存量项目在全部PPP项目中的占比仍旧有待提升。

存量项目指的是已建成，或已运营的项目，使用PPP模式实施存量项目通常有以下几种运作方式：

• 委托运营:将存量资产的运营维护委托给社会资本方或项目公司，政府保留资产所有权，支付委托运营费。
• 管理合同:将存量资产的运营维护，以及用户服务职责授权给社会资本方或项目公司，政府保留资产所有权，支付管理费。
• 转让-运营-移交(TOT):将存量资产所有权或未来年度的经营权有偿转让给社会资本方或项目公司，并由其承担运营维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府。
• 改建-运营-移交(ROT):在TOT模式的基础上增加改扩建内容。

• 转让-拥有-运营(TOO):将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，由其承担运营维护和用户服务，不涉及到项目的最终移交。

在选择具体运作方式时应考虑项目权属/权益转让是否易于操作，项目实施成本及税负差异等各方面因素。例如，对于供排水、垃圾处理、收费公路等权属清晰、经营性较强的存量项目，更适宜采取TOT/ROT等运作方式；对于非经营性的存量市政道路等项目，因其资产“所有权转让”并不具备明确的法律依据，而“经营权转让”又实际上缺少与该权能相对应的使用者付费来源基础 ，采取委托运营的运作方式更为适宜。

当下，处理存量项目所采用的PPP模式通常为TOT，如果交易的资产类型为未来年度的经营权，就会对项目筛选带来一定的要求。因此，需要特别注意项目筛选与交易范围。

同时，由于存量类PPP项目基本不涉及施工内容，整个合作期的收益不高，对社会资本的吸引力不足。因此，如何在不违背政策的前提下充分吸引社会资本是一项重要关注点。

由于存量项目的资产或运营权转移会涉及资产转让及主体变更。因此，需要保证项目产权清晰，项目资产无抵押担保。在选择转让所有权还是经营权时，需结合原资产所有者是否有必要保留无收益资产、是否要求增加政府收入的同时盘活存量资产、社会资本方的可承受范围、税收筹划水平等多方因素，实现各方利益最大化。

采用转让项目资产所有权方式：

优：

• 产权清晰，流程规范，方便资产估值定价和项目融资

劣：

• 转让过程涉及较多税费，在TOT等模式下，在合作期初与期末发生两次应税行为
• 转让程序复杂，需按照相关规定在依法设立的产权交易机构中公开进行
• 社会资本取得存量资产所有权，会引致土地使用权的转让行为

采用转让经营权方式：

该模式符合PPP项目的公共或准公共属性对资产的要求，能规避国有资产所有权转让程序，解决转让行为产生的较高税费问题，加快项目落地实施进程。

参考文献：

[1] 财政部PPP中心，【专家库交流实录】存量PPP项目应该如何设置运作方式？有哪些具体的相关建议？