执法文书建议项与整改项的区别（规划部门对执法部门的回函）

关于“规划部门对执法部门的回函是否可诉？”这一问题，上次我们着重阐述了不可诉的情形及原因，今天我们根据案例来说一下可诉的情形及原因，大家可以对比一下。

一、案例：王某与某经济开发区管理委员会行政纠纷案

原告王某不服被告某开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》，于2014年1月24日提起行政诉讼。法院受理后在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。法院于2月21日公开开庭审理了本案。

（一）原告请求法院撤销被告作出的《违法建设规划影响认定书》

2013年5月7日县城管局就王某所建房屋的性质向被告开发区管委会发出询问函，征询王某在村东北角建设的房屋是否位于城市规划区，有没有取得建设工程规划许可证。

被告开发区管委会当日针对王某所建房屋作出《违法建设规划影响认定书》，认定王某的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合县城市总体规划，该建筑属违章建筑，且对周边影响较大，应当无条件拆除。

原告王某诉称，自己于2006年在村宅基地上建设了房屋用于居住，此住宅是全家唯一的住宅。2013年5月7日被告作出了《违法建设规划影响认定书》，认定原告的房屋属于违章建筑。原告认为被告作出认定书主体不合法，事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，请求人民法院依法予以撤销。

（二）被告某开发区管委会认为认定书属于内部往来文件，不具有单独可诉性。

1、被告作出《违法建设规划影响认定书》不是具体行政行为，不具有可诉性。本案涉及的《违法建设规划影响认定书》是被告根据县城管局《关于王某所建房屋性质的询问函》而作出的回复，只是给城管局出具的答复意见。该意见仅是县城管局作出行政处罚的证据，是一种证明行为。这种证明意见是被告与城管执法部门工作配合的内部往来文件，不具有单独的可诉性。

2、本案涉及原告的违法建筑已由县城管局依法作出行政处罚，原告对行政处罚不服已向县人民法院提出了行政诉讼，且案件正在审理过程中。原告已依法行使了法律所规定的救济权利，并且被告出具的《违法建设规划影响认定书》只是行政处罚案件的一份证明，是行政处罚案件的一个组成部分，不是单独的具体行政行为。原告就同样的行政处罚案件再次对被告提出行政诉讼，违反了一事不再理的诉讼原则。

综上所述，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的起诉。

（三）原被告双方争议焦点

1、被告开发区管委会应县城管局《关于王某所建房屋性质的询问函》，作出《违法建设规划影响认定书》的行为是否具有可诉性？

2、原告王某已就县城管局对其所建房屋作出的限期拆除行政处罚行为提起了行政诉讼，法院受理本案是否属于就同样的行政处罚再次处理，是否违反一事不再理的原则？

3、被告开发区管委会有无应县城管局的询问作出《违法建设规划影响认定书》的职权？

4、被告开发区管委会作出《违法建设规划影响认定书》，认定“原告建设房屋未取得建设工程规划许可证且不符合县城市总体规划，该建筑属违章建筑”的证据是否充分？

（四）法院审理后，判决撤销被告向城管局作出的《违法建设规划影响认定书》。

被告在法定期限内向法院提交了证据，经庭审质证，认证，法院查明以下事实：县城管局在巡查中发现，原告王某在村东北角建设有平房、东屋及西厂房，遂于2013年5月7日向被告发出询问函，征询原告所建房屋是否位于城市规划区内，是否取得建设工程规划许可证。

被告开发区管委会当日向县城管局作出《违法建设规划影响认定书》，认定原告的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合县城市总体规划，该建筑属违章建筑，且对周边影响较大，应当无条件拆除。

县城管局依据被告的《违法建设规划影响认定书》及其他相关证据对原告作出了限期拆除的行政处罚决定。

法院认为，被告开发区系经省人民政府批准设立的省级经济技术开发区，按照规定以及县人民政府的授权，被告开发区管委会在其管辖范围内具有规划管理工作的行政职权。

被告应县城管局的询问，作出《违法建设规划影响认定书》，实质上是对原告所建房屋的性质进行了认定，该认定是城管部门作出限期拆除行政处罚的事实依据，对原告王某的权利义务产生实际影响，故对被告开发区管委会称该答复不具有可诉性的答辩意见，法院不予采纳。

被告作出违法建设规划认定属于行政确认行为，而县城管局作出限期拆除决定属于行政处罚行为，两者行政主体不同，行政行为的性质不同，所依据的事实及程序不同，故原告提起本案诉讼不违反一事不再理的诉讼原则。

被告开发区管委会在没有进行调查询问的情况下，即认定原告的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合县城市总体规划，其建筑属违章建筑，证据不足，应予以撤销。

依照《行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被告于2013年5月7日向城管局作出的《违法建设规划影响认定书》。

二、案例：上诉人孙某、杨某行政纠纷一案行政裁定

上诉人孙某、杨某不服区人民法院不予受理的行政裁定，提起上诉。认为区城市管理行政执法局、街道以规划分局给街道办事处出具的《违法建设认定复函》作为依据定性其房屋性质，损害了其利益。

请求依法撤销原审裁定，发回原审人民法院重审，查清事实后，支持上诉人的诉讼请求。

二审法院认为，规划分局根据法定职责对区人民政府街道办事处的发函作出《违法建设认定复函》，该行为虽属于内部行政行为，但由于区城市管理行政执法局直接将该复函付诸实施并对行政相对人的权利义务产生实际影响，故上诉人的起诉符合人民法院行政诉讼的受理条件，原审法院对上诉人的起诉裁定不予受理不当，依法应予纠正，依照《行政诉讼法》第四十一条之规定，裁定撤销区人民法院作出的行政裁定。

三、律师观点：

比对不同判例的审判观点，对认为规划部门的回函属于独立可诉的具体行政行为的主要观点总结如下：

1、具有相对独立性

一般而言，完整的行政处罚权可分解为事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权，通常这三种权力的行使分别属于一个行政处罚行为的不同阶段，由享有行政处罚权的一个行政机关统一行使，不具有独立性，当事人不能针对一个行政处罚的阶段性行为单独提起诉讼。但在城市管理行政处罚权相对集中的背景下，城市管理行政处罚权集中由城管行使，不能就此推定相应领域所包含的事实调查权、违法行为认定权、处罚决定权均由县城管局行使。规划部门对当事人房屋是否违反规划的认定过程实质上是依职权启动的独立的违法行为认定程序，在此情形下实施的违法行为认定权具有独立的法律效果。

2、对当事人的权利义务产生实质影响

若规划部门的函件明确认定当事人建筑属违章建筑，实质上就是具有法律效力的认定，具有拘束力，将直接导致城管部门将当事人房屋作为违章建筑予以处理，后续的处罚行为直接以此为依据，已经完全外化。则该文件对当事人的权利义务产生了实际影响。

3、不可诉将剥夺当事人的司法救济权利，影响客观公正

若否定规划部门作出的认定具有可诉性，则当事人仅可就城管部门作出的行政处罚提起诉讼。但如此，城管部门必然将规划部门作出的认定作为证明其处罚决定合法的主要证据。因司法审查的对象是城管部门作出的处罚决定，规划部门不是案件当事人，城管亦无须提交证明该认定合法的证据，在行政处罚诉讼案件中，法院实际上无法对此认定进行合法性审查。而且由于该认定属于公法上的职权行为，法院通常只能认可其效力，这就相当于从根本上剥夺了当事人的司法救济权。