未来的城市规模有多大（别急着喊特大城市）

近日，《求是》杂志公布了由国家统计局提供的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》。

随之而来的，便是关于“超大城市”与“特大城市”的热议。

郑州说，“从今天起，请叫我特大城市”；

西安则讲，“事实上，我们已是超大城市！”

这种城市的自我宣传，无可厚非。但吃瓜听口号之余，仍有必要思考下，“城市规模”表述背后的真问题。

1.城市规模与人口

什么是特大城市？2019年1月，郑州曾有媒体做了这样的封面：《郑州：请喊我特大城市》，理由是“2018年全市经济总量破万亿，常住人口突破千万，人均生产总值突破10万元”三大突破助力，郑州正式跨入特大城市行列。

虽然我也赞同，“特大城市”这样的城市规模划分标准，应该是一个涵盖经济总量、常住人口、建成区面积等指标的综合评价体系，但按照国际惯例，城市规模就是以人口数量为划分标准。

各国因国情不同，划分也各不相同。联合国通常将100万人口以上的城市划定为特大城市。

而中国的现行标准，出台于2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：小城市、Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市、中等城市、大城市、Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市、特大城市、超大城市。

其中规定：城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。

根据住建部发布的《2019年城市建设统计年鉴》，截至2019年底，中国的特大城市包括东莞、武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳、青岛10个城市。

按照2020年11月七普数据，目前超大城市有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7个城市；特大城市则达到14座，分别是武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

值得一提的是，在《2019年城市建设统计年鉴》中，郑州的城区人口为670万，排名第12位，比西安靠前；但郑州这次的数据却只有534万，排名降至第19位，并且被西安的928万远远地甩在了后面。

实际上，郑州七普统计的常住人口达到1260万，比2019年末的常住人口高出200多万，城区人口不升反降。这是为什么？

显然，这与城区人口的统计口径有直接关系。

2.城区人口的统计口径

迄今为止，中国共进行过七次人口普查。1953年第一次人口普查时，城镇人口指辖区内的全部人口。

1964年第二次人口普查，改变了城市人口的统计口径，规定“市总人口包括市区人口和郊区人口；市区和郊区的非农业人口列入市的城市人口。

1982年第三次人口普查，再次改变统计口径，把市(不含辖县)、镇辖区内的农业人口重新统计为城镇人口。这样一来，城镇人口比重一下子从14.1%提高到20.6%。

在随后的几年中，由于“县改市”和“乡改镇”之风劲吹，中国的“城市化”水平突飞猛进，1984年为31.9%、1986年41.4%、1988年为49.6%、1990年达到了53.0%。在国际人口学会议上，专家们称中国城镇人口的变化是“戏剧性”的。

为了不被贻笑大方，1990年第四次人口普查采用了不同于以往历次人口普查的新统计口径：“市人口是指设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口。”

而在去年的第七次人口普查中，则是用了“城区常住人口”这一统计口径，“城区”指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。

城区人口到底指啥？这么多统计口径与概念，是不是看得有点蒙？不妨举例说明。

按照以上“城区人口”的定义，郑州下辖5市1县的人口都不能算做“城区人口”，而西安长安县改成长安区后，就可以有非农人口列入城区人口，武汉这样早就实现“全域划区”的城市，在统计“城区人口”时更是有利。

在“城区人口”统计上，郑州显然是吃了“撤县划区”慢几拍的亏。

另外，市辖区里的人口有没人城乡之分，是怎么划分的？

金水区是郑州的市辖区，在原柳林镇改为国基路街道和杨金路街道后，全区现在已经全域“街道化”，是不是金水区的所有人口都算城区人口呢？

带着这样的疑问，我致电郑州统计局寻求答案，接线员让我问综合处，综合处又给了我人口处的电话，但人口处的电话打了两天也没人接。

心有不甘，又直接向国家统计局咨询。工作人员耐心解答，给我介绍了“统计用区划代码和城乡划分代码编制规则”与最新的代码查询地址，豁然开朗。

以杨金路街道为例，代码111这样的主城区人口，即会被列入城区人口，其余2开头的地区，则被视为农村。

不得不说，随着社会的进步，关于人口的统计口径也变得越来越科学了。但在如今的行政区划之下，这样的人口统计会不会产生一些新问题？

3.行政区划导致的统计失真

前文谈到，曾经的“县改市”和“乡改镇”之风，让中国的“城市化”水平突飞猛进。

而近年来，“县改区”与“市改区”的大潮，也让“城区”与“城区人口”的概念失去了原有的意义。

最典型的，便是重庆市万州区，这个距离主城200多公里的“城区”，万州人自然被列入重庆的“城区”人口。正因如此，重庆市也经常被戏称为“重庆省”。（这种弊端也存在于经济数据的统计之中）

武汉新洲区紫荆社区，虽然离主城50公里，但也算“城区”。

西安长安区杨庄街道，距离西安绕城高速仍有20公里远，但也不妨碍是“城区”。

蓝色虚线为区界，左侧荥阳、右侧中原区

而郑州绕城高速西边的某些小区，虽然与主城中原区的建成区已经连成片，但因地处荥阳市，却不能算作郑州的“城区”。

因此，这样以现行的“城区”来作为人口的统计口径，也会产生部分“失真”，不能完全反应城市的发展规模与城市化水平。

但这个“失真”，不是统计部门的错，而是当下行政区划中“城区”与“市制”混乱造成的。

4.“城区”与“市制”的混乱

为啥这么多城市，都要“撤县改区”？有的甚至要“全域设区”？

根本原因在于，现在的“市”只是“代管”所辖的“县”与“县级市”，代管也就意味着不能完全支配县市的财权、人事权、用地指标等重大事项，县市还有相对的独立性。

划区之后，市就能统一管理，扩大了自己的腹地与战略纵深，经济、人口等数据也能统一核算了，造成自己变大、变强的“事实数据”。

但这就导致，许多远离中心城区与主城的区域，也会被划成该市辖区。“市”的概念，从“城市型行政单位”变成了“广域型行政建制”。这与“市制”的初衷是背离的。

世界惯例中，“市”是城市型行政单位，是人口密集的聚居“点”上的行政建制，其居民主体（市民）是从事第二产业和第三产业的市民（即非农业人口）。

民国时期，中国的建制市的特点与世界各国并无不同。1949年后，最初的市制延续了之前的体制。后来，随着城市郊区的扩大，市领导县、地市合并，整县改市，建制市逐渐演变成一种广域型行政建制。

市制滥用之下，“市”的概念已经超越了宪法中的3级划分（直辖市，设区的市，不设区的市），变成了现实中的5级市：直辖市，副省级市，地级市，副地级市（济源），县级市。

市制泛化与户籍制度的叠加，会让城市化的相关数据更加模糊，这不仅影响了以人口为标准的数字管理与政策制定，还妨碍了城市化的市场化发展。

现行市制之下的某些统计数据，也失去了其合理性，既失去纵向的历史可比性，也失去横向的国际可比性。

打破市代管县市的模式，让“市制”回归，建立新的广域型行政建制，以中心城区与连片都市区作为城市统计口径的标准，这些问题都非常值得进一步探讨。

当然，行政区划模式的改变不是一朝一夕之事，也不是地方所能决定的，是一个长远的、统揽全局的系统工程。

-END-

对现行“市制”你咋看？来喷喷

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