农村集体土地分类：国土空间规划的土地分类

无论何种空间规划，最终都要落到土地上，国土空间规划也不例外。合理的土地分类是国土空间规划制图的科学基础，是优化空间结构和布局的科学依据，也是制定土地用途管制的基础依据。所谓土地分类，就是根据土地本身的差异性，按照一定的规律，将土地划分成若干个不同的类别。“分”即鉴定、描述和命名；“类”即归类，按一定秩序排列类群。其分类单位从区域土地个体单位所具有的相似属性中归纳出来，具有抽象性和概括性。分类单位级别愈低，同一类型的共同性或相似性则愈多，级别愈高则共同性减少。

国内外有关学者，对于如何进行土地分类尚未形成共识，在方法论层面上还存在着一定的分歧。在分类系统的建立上，由于应用目的不同，形成了不同的分类系统，主要有以下五大类型：

1）土地自然分类。主要根据土地自然属性的相似性和差异性，以气候、地貌、水文、土壤、植被为具体标志，揭示土地类型的分异和演替规律，遵循土地构成要素的自然规律，划分土地类型。例如《中国1100万土地类型图制图规范》，首先按照水热条件的组合差异，将全国分为12个土地纲。在其下共分两级，各省根据需要可以采用三级续分。第一级称为土地类，是土地类型分类的高级单位，主要根据大（中）地貌类型的差异划分，山地以垂直自然带划分；第二级称为土地型，主要是依据植被亚型或群系组、土壤亚类划分。全国共分出土地类115种，土地型872种。

2）土地利用分类。从土地利用现状出发，根据土地利用的地域分异规律、土地用途、土地利用方式等，按照一定的层次等级体系划分为若干不同的土地利用类别。土地利用类型是土地用途、利用方式、经营特点和土地覆盖特征相对一致的地域单元。例如2017年《ＧＢ/Ｔ21010-2017　土地利用现状分类》，将全国土地利用分为12个一级类，73个二级类。12个一级类分别是：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地。

3）土地评价分类。根据评价指标的相同性和差异性，以土地生产力水平、土地质量、土地生产潜力、土地适宜性等为依据，划分土地类型。其目的是为开展土地条件调查和适宜性调查服务及为实现土地资源的最佳配置服务。土地适宜性评价是重要的土地评价类型之一，它是评定土地对于某种用途是否适宜以及适宜的程度，是进行土地利用决策、科学地编制土地利用规划的基本依据。联合国粮农组织（ＦＡＯ）将土地适宜性评价分类如下：①土地适宜纲。反映土地适宜性的种类。Ｓ纲，适宜；Ｎ纲，不适宜。②土地适宜级。反映纲内适宜程度。Ｓ1级，高度适宜；Ｓ2级，中度适宜；Ｓ3级，勉强适宜。不适宜性纲分为两级：Ｎ1级，暂时不适宜；Ｎ2级，永久不适宜。③土地适宜亚级。反映限制性的种类，Ｓ1级下没有亚级。④土地适宜单元。是亚级的再细分。中国的土地适宜性评价主要是针对农用地展开的，土地适宜类通常分为：①宜耕土地类。②宜园土地类。③宜林土地类。④不宜土地类。土地适宜等通常分为：①一等地（高度适宜等）。②二等地（一般适宜等）。③三等地（勉强适宜等）。

4）土地功能分类。土地功能是指某一土地提供的服务和产品或产生的影响。它是土地本身具有的资源属性，或人类社会根据生存发展过程中产生的各种需求对土地进行改造，所获得的土地在改造后的资源属性。例如，联合国粮农组织和环境规划署1999年提出了土地的十大功能：①储存个人、群体或社会财富。②生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质。③植物、动物和微生物的栖息场所。④全球能量平衡和水循环的决定者之一，提供资源和沉淀温室气体。⑤规定地表水和地下水的储存和流动。⑥人类使用的矿物和原料的储存场所。⑦化学污染物的缓冲器、过滤器或调节器。⑧提供聚集、工业和娱乐空间。⑨保存历史或史前记录（化石、过去的气候证据、人类遗迹等）。⑩提供或制约动物、植物和人类的迁徙。除了土地功能分类外，现阶段还有一种与之近似的土地利用功能分类，它是以土地利用的主体功能为分类依据，通常分为生产用地、生活用地和生态用地3个一级类。刘卫东等（2010）根据土地利用所分属的不同生产功能，将生产用地分为6个二级类和25个三级类；根据土地利用所分属的不同生活功能，将生活用地划分为5个二级类和21个三级类；根据土地利用所分属的不同生态功能，将生态用地划分为4个二级类和13个三级类。

5）土地规划分类。它是指土地利用规划编制中，根据规划管理需要，对土地利用现状分类进行归并或细分形成的规划用地分类。在《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》编制过程中，国家按照规划管理的需要，将土地分为农用地、建设用地和未利用地3个一级类。在农用地之下分为耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地5个二级类，在其他农用地中续分设施农用地、农村道路、坑塘水面、农田水利用地、田坎5个三级类。在建设用地之下分城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地3个二级类，其中城乡建设用地续分为城市、建制镇、集镇、村庄、采矿用地、独立建设用地；交通水利用地续分为铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地、管道运输用地、水库用地（水面）、水工建筑用地；其他建设用地续分为风景名胜设施用地、特殊用地、盐田。在未利用地之下分水域、滩涂沼泽、自然保留地3个二级类，其中水域续分为河流水面和湖泊水面2个三级类。土地规划分类与土地利用现状分类有密切联系，但二者的分类目的是不同的，前者主要服务于规划管理和用途管制的需要，后者主要是对利用现状的识别，二者的分类系统有一定的差别。

土地是国土空间规划工作的载体，土地分类是国土空间规划编制和国土空间用途管制

中最重要的工作方法和技术依据。在国土空间规划中，土地分类一方面既是土地自然属性、经济属性、社会属性等综合属性的客观反映，如水域、生态用地等，而另一方面这又是人们的目标与愿望的体现和表达，将国土空间的功能通过土地分类进行合理配置，如居住用地、工业用地、耕地等。国土空间规划中的土地分类，不仅仅是土地利用现状、土地功能属性的客观描述或识别，更多的还要体现规划目的与意图，更加专注空间规划的主观愿望，有利于规划监管和用途管制的实施。

土地功能分类分区是现代国土空间规划的基本依据。为了将同类活动集中在同一个国土空间区域，将近似功能的土地划分为一个类型，通过将各类用地在空间上进行合理的安排和组织，减少各种用地功能之间及其与环境之间的相互影响，降低土地利用的负外部性，这是国土空间规划进行土地分类的根本出发点。构建服务于国土空间规划的土地分类体系，必须坚持以下原则：

1）相容性原则。土地利用的最重要特点是具有外部性，会对周边的土地利用和环境产生一定影响。空间规划的重要职能就是将各种人类活动安排在合理的土地空间内，避免土地利用负外部性所带来的各种问题。其中，土地分类是有效的控制手段。从空间规划的角度看，土地分类就是对土地用途的分类，避免有根本性矛盾的、不相容的活动混合，避免相互产生负面影响。因此，服务于国土空间规划的土地分类，本质上就是研究人类的各种使用土地的活动之间能否相容，也就是研究土地用途相容性和土地利用活动的相容性。例如，工业生产和生活居住很难相容，就需要将它们分成两类；不同土地用途混合或替换，会造成配套设施的供求失衡，就需要将交通道路、停车场等市政服务设施单独分类等。

2）公益性原则。国土空间规划存在的重要依据是保障社会公共利益。在市场规律的作用下，土地利用总是向着利益最大化的方向转变。为了保障国土空间功能和结构的完整性，保障安全性和公益性，就需要严格控制非营利土地用途的转变。因此对那些为城乡居民提供医疗、教育、绿化服务等的基本公共产品与公共设施，就需要进行单独分类。而且，对于那些满足人们基本需求的土地利用类型，其分类还必须细分，不得随意改变土地用途，维持足够的刚性，以维护社会的公共利益不受损害。例如耕地和生态用地关系到国家的粮食安全和生态安全，是最重要的公共利益，不仅要单独分类，还要进行细分，如按土地对涵养水源生态功能、调节气体生态功能、净化环境生态功能、形成和保护土壤生态功能、维持生物多样性生态功能、积累营养物质生态功能等的差异，对生态用地进行细分。

3）国情性原则。人多地少是中国的基本国情，切实保护耕地和节约集约利用土地，是重要的国家战略。土地分类是对人类使用土地行为的规范和引导，必须符合我国现实的国情。因此，土地分类不应该只管理建设行为，还应该对保护行为做出限定。土地分类系统不仅包括建设开发的土地类型，还要增加和细化需要保护的土地分类，还要重视有利于促进土地的节约集约利用。例如，有一些土地利用活动如果适当混合，会使国土空间开发行为更有活力，也能提高土地利用价值，促进土地节约集约利用。同一类型的土地用途，由于容积率、建筑高度、形体等开发强度方面的影响，对土地本身和周边的环境都会产生不同的作用，同时也会需要差异很大的外部条件。在土地用途分类时，除了基于最基本的使用性质，还应该同时考虑开发强度的因素。例如中国香港的住宅用地就依据密度划分为住宅甲类、乙类、丙类、丁类和戊类。其中甲类用于高密度住宅、乙类用于中密度住宅、丙类用于低密度住宅、丁类用于构筑物重建住宅区、戊类用于工业转住宅区（周杨杨，2010）。

4）发展性原则。随着社会经济的发展、人们需求的变化和市场化的推进，国土空间规划将越来越复杂，土地的使用功能也越来越多样，国土空间规划对未来土地开发保护的精准把握越来越困难，土地利用必然会不断地出现新的用途。因此，土地分类标准应该适应经济社会的发展，容纳不断新增的用地类型，为新的用地类型划分提供标准和依据，为用地内具体的设施和用途混合提供较大弹性。例如，未来保障型的住宅用地，其比例可能会不断提升。而保障型住宅和商品型住宅，产权属性和经营方式都很不相同，其作用也完全不同，是不能简单替换的。在分类时不应笼统的分为一类，如此不利于土地的用途管制。

5）可行性原则。土地分类是服务于国土空间规划的，具有强烈的目的性和应用性。在注重土地分类科学性的同时，更要重视土地分类的可行性和可操作性。在国土空间规划时，重新对各种地类进行调查需要支付很高的成本，时间和财务上可能都不允许。因此，服务于国土空间规划的土地分类，要充分利用土地利用现状调查的成果，以土地利用现状调查的细分类型为基础，进行适当的归并和调整，在结合国土空间规划和用途管制的需要，充分考虑在实践中的可行性，不能过于复杂，建构国土空间规划分类体系。

按照以上原则，服务于国土空间规划的土地分类，一级类型可以考虑区分：湿地、耕地、种植园用地、林地、草地、商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、物流仓储用地、水域及水利设施用地、海域用地、生态敏感用地、其他土地等。